Número de Expediente 217/06

Origen Tipo Extracto
217/06 Senado De La Nación Proyecto De Ley SAADI : PROYECTO DE LEY CREANDO LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO .
Listado de Autores
Saadi , Ramón Eduardo

Fechas en Dir. Mesa de Entradas

MESA DE ENTRADAS DADO CUENTA Nº DE D.A.E.
06-03-2006 15-03-2006 011/2006 Tipo: NORMAL

Fecha de Ingreso a Dir. Gral. de Comisiones

DIR. GRAL. de COMISIONES INGRESO DEL DICTAMEN A LA MESA DE ENTRADAS
13-03-2006 14-06-2006

Giros del Expediente a Comisiones

COMISIÓN FECHA DE INGRESO FECHA DE EGRESO
DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES
ORDEN DE GIRO: 1
13-03-2006 14-06-2006

ENVIADO AL ARCHIVO : 25-08-2006

Resoluciones

SENADO
FECHA DE SANCION: 07-07-2006
SANCION: APROBO
COMENTARIO: CON MODIFICACIONES
NOTA:CONJ. S. 712 Y 33/06, 2183,2166,2076,634,451,435/05- PASA A DIP.
DIPUTADOS
FECHA DE SANCION: 20-07-2006
SANCION: APROBO
SANCION DE LEY
FECHA DE SANCION: 20-07-2006
NUMERO DE LEY: 26122
PODER EJECUTIVO DE LA NACION
RESOLUCION: Promulgo
FECHA: 27-07-2006
DECRETO NUMERO: 950/06
FECHA DEL DECRETO: 27-07-2006
OBSERVACIONES
DICT.CONJ. VER S. 712/06

Órdenes del Día

NÚMERO DE FECHA ESTADO ANEXO
509/06 15-06-2006 APROBADA
En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-217/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Título I
Régimen Legal - Objeto-

Artículo 1º.- Régimen Legal. Objeto. La presente ley tiene por objeto reglamentar el trámite y los alcances de la intervención del Congreso de la Nación respecto de los siguientes decretos dictados por el Poder Ejecutivo: a) Decretos de Necesidad y Urgencia (Art. 99 inciso 3 de la Constitución Nacional); b) Decretos que ejercen facultades delegadas (Art. 76 y 100 inciso 12 de la Constitución Nacional); y c) Decretos de promulgación parcial de leyes (Arts 80 y 100 inciso 13 de la Constitución Nacional).

Titulo II
De la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo

Art. 2º.- Denominación y Régimen Jurídico. La Comisión Bicameral prevista en los Arts 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, se denominará Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo y se regirá por la presente ley y las disposiciones de su reglamento interno.

Art. 3º.- Integración. La Comisión se integrará con veinticuatro (24) legisladores, doce (12) diputados y doce (12) senadores, los cuales serán designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios de forma tal que los sectores políticos estén representados con idéntica proporción a la existente en cada una de ellas.

Se elegirá asimismo, un suplente por cada miembro titular para cubrir las ausencias permanentes o transitorias. Cuando el suplente deba asumir definitivamente el cargo de titular, la Cámara correspondiente elegirá un nuevo suplente respetando la extracción política del reemplazado.

Art. 4º.- Duración en el cargo. Los integrantes de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo durarán dos (2) años en el ejercicio de sus funciones.

Art. 5º.- Autoridades. La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo elegirá un presidente y un vicepresidente cuyo mandato durará (2) años pudiendo ser reelectos por única vez. Estos cargos no podrán recaer sobre legisladores de la misma Cámara, ni de la misma bancada. La presidencia será alternativa y corresponderá dos años a cada Cámara.

Art. 6º.- Reglamento. La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo deberá dictar un reglamento de funcionamiento interno de acuerdo con las disposiciones de esta ley. Ante la falta de previsión en el reglamento interno y en todo aquello que sea pertinente, serán de aplicación supletoria el Reglamento de la Cámara de Senadores y el de la Cámara de Diputados, para lo cual deberá prevalecer el reglamento del cuerpo que ejerza la presidencia durante el año en el que se requiera la aplicación subsidiaria.

Art. 7º.- La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo cumplirá funciones aun en receso del Congreso, en cuyo caso el dictado de un decreto de necesidad y urgencia, de un decreto delegado o el que promulgue parcialmente una ley importará la convocatoria en forma automática a sesiones extraordinarias.

Art. 8º.- Convocatoria. La Comisión será convocada por su presidente. En caso de que éste no lo hiciera lo hará el vicepresidente o la mayoría simple de sus integrantes.

Art. 9º.- Quórum. La Comisión tendrá quórum para sesionar cuando cuente con la presencia de más de la mitad de sus miembros. Si no se obtuviera el quórum necesario luego de dos convocatorias, pasados treinta minutos de la hora indicada en la citación, podrá sesionar y despachar válidamente con los miembros presentes.

Art. 10.- Carácter de la reunión. Las sesiones de la comisión serán públicas, con excepción de aquellos casos en los que, por la naturaleza del asunto a estudio y mediante resolución fundada, la comisión resuelva su tramitación con carácter secreto.
En todos los casos, los legisladores que no sean miembros podrán participar en las deliberaciones pero no tendrán derecho a voto.

Art. 11.- Dictamen y Exclusividad. Habrá dictamen de la comisión cuando emita su voto la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Los dictámenes de la Comisión serán incorporados al orden del día de la primera sesión de las Cámaras, ejerciendo su competencia en forma exclusiva. Sin perjuicio de ello, cuando lo estime conveniente, podrá requerir una opinión consultiva a las comisiones pertinentes de ambas Cámaras.

Asimismo, podrá requerir la presencia del Jefe de Gabinete de Ministros, con el fin de solicitarle informe sobre las cuestiones de su competencia.

Título III
De los decretos de necesidad y urgencia, de la delegación legislativa y de la promulgación parcial de leyes.

Capítulo I
De los decretos de necesidad y urgencia.

Art. 12.- Alcance. Los decretos de necesidad y urgencia sólo podrán contener disposiciones que fueren imprescindibles para resolver la situación de emergencia que justificó su dictado y en todos los casos su vigencia será por tiempo determinado.

Art. 13.- Fundamentos. El Poder Ejecutivo en su mensaje de elevación deberá fundamentar las circunstancias y razones por las cuales resulta imposible el tratamiento ordinario de la ley por parte del Congreso de la Nación. Indicará expresamente los peligros y amenazas al interés público, a las personas o los bienes de los habitantes y precisará los medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepción.

Art. 14.- Evaluación. La comisión deberá evaluar los presupuestos de hechos objetivos que llevaron al dictado de la medida y declarar la validez o invalidez del decreto, en este último caso deberá consignar expresamente las causas de tal declaración.

En caso de pronunciarse por la validez deberá fijar un plazo de vigencia del mismo atendiendo a las circunstancias de la emergencia.

Art. 15.- Despacho de la Comisión. La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo deberá expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.

El despacho deberá pronunciarse expresamente, como mínimo, sobre los siguientes puntos:

Circunstancias que impidieron al Poder Ejecutivo Nacional seguir el trámite ordinario de formación y sanción de las leyes.
Si se han respetado las prohibiciones constitucionales de regulación en materia penal, tributaria, electoral y de régimen de partidos políticos.
Si en la emisión de la disposición se siguieron los procedimientos formales sobre acuerdo general de ministros y refrendo por el Jefe de Gabinete.
Entidad y gravedad de los peligros y amenazas al interés público, las personas o los bienes de los habitantes e idoneidad de los instrumentos y medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de excepción.

Art. 16.- Plazo del dictamen. La Comisión deberá emitir despacho sobre los decretos de necesidad y urgencia sometidos a su consideración, en un plazo de diez (10) días corridos contados desde la presentación efectuada por el jefe de Gabinete de Ministros. Si el despacho no se produjere en el plazo constitucional establecido, las Cámaras se abocarán directamente al tratamiento del asunto.

Art. 17.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado al plenario de ambas Cámaras, las que deberán incluirlo de inmediato en el plan de labor parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más próxima.
En la votación por la aprobación total o parcial, o el rechazo del decreto de necesidad y urgencia, la mayoría necesaria será la absoluta de los presentes.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro, el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 18.- Efectos. El decreto de necesidad y urgencia que fuese expresamente rechazado por las Cámaras del Congreso, quedará derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos durante su vigencia, y no podrá repetirse en el año en que fue dictado hasta tanto no se modifiquen las situaciones de hecho o de derecho que motivaron su rechazo.

Capítulo II
De la delegación legislativa

Art. 19.- La delegación legislativa prevista en el Art. 76 de la Constitución Nacional se realizará por ley y sólo se podrán delegar facultades en materia de administración o emergencia pública.

Art. 20.- Todo proyecto de ley que contenga disposiciones en las que se efectúe una delegación legislativa al Poder Ejecutivo, deberá ser girado a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo a efectos de que dictamine sobre la procedencia temática de la delegación y la fijación de las bases y el plazo para su ejercicio.

Art. 21.- No podrán ser objeto de delegación:
Las facultades de control del poder público que han sido conferidas al Congreso por la Constitución.
Los supuestos previstos en el Art. 99 inciso 3 de la Constitución Nacional.
Restricciones a derechos y garantías constitucionales.

Art. 22.- Para que la delegación tenga validez deberá indicar:
Específicamente la materia delegada.
Las bases a las que deberá ajustarse el delegatario.
El tiempo durante el cual éste podrá ejercer dicha atribución, el que deberá ser incondicionado, breve y perentorio.

Art. 23.- Revocación. El Poder Legislativo podrá revocar en cualquier momento la delegación de atribuciones efectuadas al Poder Ejecutivo.

Art. 24.- Procedimiento de Control. Cuando el Poder Ejecutivo ejerza la facultad conferida en el Art. 76, el jefe de Gabinete, tras cumplir con lo establecido en el Art. 100, inciso 12 de la Constitución Nacional, deberá someter estos decretos personalmente y dentro de los diez días corridos de su dictado, a consideración de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo.

Art. 25.- Alcance del control. La comisión deberá dictaminar sobre la adecuación del acto del Poder Ejecutivo a la materia y las bases de la delegación, y el plazo fijado para su ejercicio. Su pronunciamiento podrá aconsejar:
La aprobación del decreto dictado en ejercicio de las facultades delegadas.
La aprobación parcial del decreto, siempre que la parte aprobada conserve la autonomía normativa y la unidad del decreto emitido por el Poder Ejecutivo.
El rechazo total del decreto dictado en ejercicio de las facultades delegadas.

Art. 26.- Plazo del dictamen. La Comisión deberá emitir despacho sobre los decretos sometidos a su consideración, en un plazo de diez (10) días corridos contados desde la presentación efectuada por el jefe de Gabinete de Ministros. Si el despacho no se produjere en el plazo constitucional establecido, las Cámaras se abocarán directamente al tratamiento del asunto.

Art. 27.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado a la Cámara de origen de la norma delegante de facultades legislativas, la que deberá incluirlo de inmediato en el plan de labor parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más próxima.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 28.- Efectos. El decreto dictado en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso, que fuese expresamente rechazado por las Cámaras del Congreso por extralimitaciones respecto a la delegación legislativa, quedará derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos durante su vigencia. El mismo criterio se aplicará respecto de las partes no aprobadas cuando la aprobación sea parcial.

Capítulo III
De la promulgación parcial de las leyes

Art. 29.- Procedimiento. Cuando un proyecto de ley fuere promulgado parcialmente por el Poder Ejecutivo, se aplicarán los plazos y el procedimiento previsto en el Art. 26 de la presente ley.
Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstarán al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la insistencia respecto a normas legales total o parcialmente vetadas.

Art. 30.- Alcance del control. La Comisión Bicameral Permanente del Trámite Legislativo deberá examinar si las partes no observadas pueden ser promulgadas de conformidad con lo establecido en el Art. 80 de la Constitución Nacional.

Art. 31.- Despacho. El despacho deberá expedirse acerca de si el texto promulgado tiene autonomía normativa y su promulgación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

Art. 32.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado a la Cámara de origen, la que deberá incluirlo de inmediato en el plan de labor parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más próxima.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro, el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 33.- Mayoría. Sólo serán exigibles las mayorías especiales previstas en el Art. 83 de la Constitución Nacional, cuando el Congreso resuelva insistir con la sanción original.

Art. 34.- Efectos. El decreto de promulgación parcial que fuese expresamente rechazado por las Cámaras del Congreso, por no ajustarse a los términos del Art. 80 de la Constitución Nacional, quedará derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos nacidos durante su vigencia.

Capítulo IV
Disposiciones Comunes

Art. 35.- Las disposiciones de la presente ley y el curso de sus procedimientos no obstarán el ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la derogación de normas de carácter legislativo sancionadas por el Poder Legislativo y a la insistencia respecto de normas legales total o parcialmente vetadas.

Art. 36.- Abocación. Si el jefe de Gabinete no remitiera a la Comisión Bicameral un decreto de necesidad y urgencia, un decreto delegado o la promulgación parcial de una ley, dicha comisión se deberá abocar de oficio a su tratamiento. En este caso, el plazo de 10 días corridos para dictaminar se contará a partir del vencimiento del término establecido para la presentación del jefe de Gabinete.

Art. 37.- Responsabilidad por omisión. El incumplimiento del jefe de Gabinete descrito en el Art. anterior, lo hará incurrir en responsabilidad política pasible de la moción de censura prevista en el Art. 101 de la Constitución Nacional y constituirá una violación de los deberes del funcionario público en los términos del Art. 248 del Código Penal de la Nación.

Art. 38.- Si cualquiera de las Cámaras no se expidiese sobre la validez o invalidez del decreto dentro del plazo legal, se entenderá sin admitirse interpretación en contrario que el acto del Poder Ejecutivo ha quedado invalidado.

Art. 39.- Publicación. El texto de los decretos de necesidad y urgencia y de los decretos dictados en uso de facultades legislativas delegadas por el Congreso de la Nación deberá publicarse en el Boletín Oficial de la República Argentina en forma íntegra.
La resolución de cada Cámara en los supuestos previstos en la presente ley, será comunicada por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.

Art. 40.- Resuelto el rechazo del decreto del Poder Ejecutivo por cualquiera de las Cámaras, este no podrá vetarlo, modificarlo, o insistir con un nuevo decreto sobre la misma materia hasta tanto no se modifiquen las situaciones de hecho o de derecho que motivaron su rechazo.

Art. 41.- Plazos. Todos los plazos de esta ley son improrrogables.

Art. 42.- Numeración autónoma. Los decretos de necesidad y urgencia y los decretos emitidos en función de una delegación legislativa, deberán ser numerados en forma separada por el Poder Ejecutivo.

Capítulo V
Disposiciones Transitorias

Art. 43.- Adecuación reglamentaria. Las Comisiones competentes en cada Cámara para dictaminar en las modificaciones de los respectivos reglamentos, deberá elevar a los plenarios, en el plazo de 60 días corridos de promulgada la presente ley, un proyecto de reforma de sendos reglamentos, en función de lo establecido en las disposiciones precedentes.

Art. 44.- Las obligaciones establecidas por la presente ley regirán para los decretos dictados y la promulgación parcial de leyes que se realicen a partir de la promulgación de la presente ley.

Art. 45.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Ramón Saadi.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El presente proyecto tiene por objeto reglamentar el trámite y alcance de la intervención del Congreso respecto de los decretos de necesidad y urgencia, de los que ejercen facultades delegadas y de la promulgación parcial de leyes, mediante la creación de la denominada Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, en cumplimiento al mandato de nuestra Constitución Nacional.

Doce años han pasado, y a pesar de los notables avances que se han registrado, aún son muchos los institutos creados por los constituyentes de 1994 y el Congreso no encuentra una política que le permita reglamentarlos y ponerlos en práctica. Las materias pendientes no son temas menores, ya que tienen incidencia directa en la intención de diluir la fuerte concentración de poder en manos del Presidente.

De hecho, uno de los temas pendientes más conflictivos es la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia, uno de los instrumentos jurídicos que mayor discrecionalidad otorgan al Poder Ejecutivo y consecuentemente convierten lisa y llanamente en el avasallamiento del Poder Legislativo.

Dado el tiempo transcurrido hasta la fecha sin que se haya reglamentado la normativa constitucional, y habiendo coincidido la doctrina constitucional mayoritaria en que su regulación resulta no sólo necesario sino imprescindible, para resguardar la función de participación y control del órgano legislativo, es que propicio el presente proyecto de ley, toda vez que es urgente otorgar el marco jurídico para tales facultades, dentro del complejo sistema de relaciones de los poderes del Estado, que deben darse en un delicado equilibrio, pero además traducirse en decisiones eficaces respecto a la protección de las instituciones democráticas.

Este proyecto por una parte toma como base otras iniciativas presentadas en éste Honorable Senado, y por otra parte intenta superar las contradicciones en que incurrieron otras iniciativas parlamentarias, planteando de una manera sencilla y ágil un mecanismo de articulación de competencias.

Es dable mencionar que en este Senado de la Nación se han presentado variadas iniciativas en la materia, entre los que fueron incluidos en el dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales aprobado el 6 de marzo de 2002, el cual también fuera aprobado por este Honorable Senado, sin embargo, quedo frustrado su tratamiento en la Cámara de Diputados, habiendo perdido estado parlamentario.

La sanción de la ley reglamentaria del Art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, resulta indispensable para garantizar el correcto funcionamiento del modelo institucional adoptado, de acuerdo con el cual, en el marco de un sistema de división de poderes, se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de emitir decisiones de carácter legislativo. La sanción de esta ley contribuirá a la consolidación de las instituciones republicanas, sea cual fuera el color político del gobierno de turno.

Sabido es que el presidente no puede arrogarse competencia legislativa, ya que ésta le corresponde al Congreso. De hacerse un uso abusivo de la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia se lesionaría la división de poderes que constituye el pilar del sistema de gobierno de la Constitución Nacional. Empero, la reforma constitucional aludida, reconoció esta facultad al Poder Ejecutivo pero a través de un régimen específico. Adviértase que en una democracia deliberativa, el Congreso es el órgano de resonancia popular por ser un poder plural, conformado por representantes de origen diverso y en donde prevalece en las decisiones la búsqueda del consenso. En cambio, el Poder Ejecutivo no es un órgano plural ni deliberativo, ya que está encargado de llevar adelante las decisiones que debería tomar el Poder Legislativo. De ahí mi propósito, a través de la presente iniciativa, de reglamentar la atribución concedida por nuestra Carta Magna.

Nuestra Constitución Nacional dispone a través de su Art. 99 inciso 3 la creación de una comisión bicameral permanente en el ámbito del Congreso de la Nación, que tendrá dentro del ámbito de su competencia el control de los decretos de necesidad y urgencia, de los que ejercen facultades delegadas (Art. 100 inciso 12) y de la promulgación parcial de leyes (Art. 80).

Con éste proyecto cumplimos con el mandato constitucional reglamentando “la comisión bicameral permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara... Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”. De la norma de la Constitución se desprende que el presente debe establecer las autoridades y la forma de designación, el número de integrantes, la convocatoria y el quórum para iniciar reuniones, las mayorías necesarias para dictaminar, entre otros.

Es imprescindible y fundamental resguardar el principio de legalidad y éste dentro de la razonabilidad, teniendo presente que vinculado con el propósito de seguridad que persigue el constitucionalismo moderno, se halla el principio de legalidad instaurado en el Art. 19 donde consigna que nadie puede ser obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella no prohíbe. El principio de legalidad responde al concepto de despersonalización o impersonalidad del poder, y al de legitimidad racional. No se trata de que el poder no sea ejercido por hombres, lo cual es inevitable, sino de que esos hombres que ejercen el poder lo hagan ajustándose al orden jurídico establecido en las normas legales. O sea que el mando no se basa en la voluntad arbitraria o caprichosa de los hombres que gobiernan, sino en lo que la ley predetermina como debido o prohibido. De allí, surge el adagio de que no gobiernan los hombres sino la ley. La razón del principio de legalidad estriba en que la obediencia que los individuos prestan a los gobernantes se funda racionalmente en la creencia de que ellos mandan en nombre de la ley y conforme a sus normas. La finalidad de éste principio es afianzar la seguridad individual de los gobernados.

Transitando por el principio de legalidad y su razonabilidad, llegamos así a la seguridad jurídica de la cual todo argentino debe gozar. El constitucionalismo moderno o clásico ha procurado organizar el estado en defensa de las libertades y los derechos del hombre. O sea, ha tendido a asegurar al hombre frente al estado. Toda la armazón de éste constitucionalismo se dirige a proporcionar garantías y seguridad; la propia ley formal se ha definido como una ley de garantías, cuyas dos partes fundamentales se caracterizan en ese sentido: a) la dogmática, por contener una declaración de derechos individuales, b) la orgánica, por establecer la llamada división de poderes.

En su mensaje navideño de 1942, el Papa Pío XII dejó definido como derecho subjetivo el derecho inalienable del hombre a la seguridad jurídica, consistente en una esfera concreta de derecho protegida contra todo ataque arbitrario. La seguridad jurídica implica una libertad sin riesgo, de modo tal que el hombre pueda organizar su vida sobre la fe en el orden jurídico existente, con dos elementos básicos: a) previsibilidad de las conductas propias y ajenas y de sus efectos; b) protección frente a la arbitrariedad y a las violaciones del orden jurídico.
De nada serviría la existencia de la comisión si no se sentasen bases sólidas respeto de los lineamientos de temas en los que ha ésta le corresponde entender, por lo que a continuación fundamento sus regulaciones.

De los decretos de necesidad y urgencia.

En los orígenes de nuestra historia constitucional no fue extraño el dictado de decretos de necesidad y urgencia, lo que llevo a la doctrina nacional a sostener que su utilización indiscriminada por los gobiernos que sucedieron a los gobiernos de facto, ha proyectado una imagen desfavorable en ciertos círculos doctrinarios y en la opinión pública. Esta práctica lejos de consolidar el sistema democrático, lo debilita porque genera inseguridad jurídica.

La nueva Constitución de 1994 ha efectuado una atribución de potestades legislativas en determinadas circunstancias, pero de ningún modo hay un desplazamiento desde su titular, el Poder Legislativo al Ejecutivo, no hay interconexión entre ambos por el mecanismo de control posterior, lo que hay es una atribución de facultades legislativas limitadas, en los términos del Art. 99 de la Constitución Nacional a los órganos de dirección de política del Estado.

Por lo tanto la apropiación de facultades ajenas por parte del gobierno es extraordinaria, esto se debe a que en nuestro ordenamiento el depositario de la expresión legislativa es por naturaleza el Congreso, en razón del principio republicano de división de poderes que la Carta Magna consagra. Esto es confirmado cuando la Constitución regula expresamente el decreto de necesidad y urgencia, no dejando de considerárselo una transgresión a los principios del sistema político perfectamente esbozado en el primer párrafo del Art. 99, inciso 3.

La regla que contiene el Art. 99 inciso 3 es que el Poder Ejecutivo no legisla. “No podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo” la excepción que establece a continuación no implica que se apropia de facultades extrañas que la Constitución Nacional ha otorgado a otros órganos del Estado, si el Ejecutivo dicta una ley en principio es ilegítima, y viola la Constitución Nacional.

Nuestro sistema republicano de gobierno en el Art. 1º y concordantes de la Constitución excluye en principio la invasión de un poder sobre otro, es por lo que antes de la reforma, algunos autores afirmaban que en estos casos no existía posibilidad legítima alguna de dictar normas en violación a la división de poderes.

El Art. 99 exige dos condiciones fundamentales e imprescindibles: primero, que circunstancias excepcionales haga imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y segundo que existan razones de necesidad y urgencia.

Se ha reconocido el estado de necesidad y urgencia como fundamento jurídico del accionar del Ejecutivo al dictar decretos de necesidad y urgencia, pero para que dicho estado de necesidad permita ser causal de justificación jurídica- política debe ser éste súbito, imprevisto o urgente.

La doctrina mayoritaria aclara que no es suficiente por sí sola la necesidad, es preciso, principalmente la urgencia del acto normativo, es decir que la sola mención del estado de necesidad es insuficiente. El estado de necesidad tiene connotaciones objetivas a tener en cuenta y una de ellas para que éste pueda operar como causal de justificación, será la comprobación de que el acto llevado a cabo en tal situación tiene que ser inevitable, imprescindible, y esto no tendrá lugar nunca si existe una alternativa o una posibilidad establecida por el ordenamiento jurídico político.

Según Pérez Hualde su naturaleza le impone a ese accionar el producir efectos inmediatos, de tal velocidad que demuestre que no era posible recurrir a otros medios o trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes.

Limite o no, lo que sea o no sea, urgencia es la disponibilidad de tiempo, mediante un cálculo consistente en saber si pudo tramitarse por el procedimiento legislativo de urgencia. Es decir que no se podrá alcanzar el objetivo a través del procedimiento legislativo, en su trámite ordinario.

Obviamente, la situación a enfrentar debe ser de una gravedad tal que ponga en juego la existencia misma del Estado y de sus instituciones siendo necesario que exista la imposibilidad material de convocar el Parlamento o que éste, estando reunido, no pueda adoptar una resolución al respecto.

Es totalmente reprochable la posibilidad de que el Poder Ejecutivo coloque como causal de justificación el consenso. La reforma de 1994 no varió los principios fundamentales, esto es, el sistema republicano y el estado de derecho, la norma de excepción sólo tiene justificación dentro del sistema político, la comprobación del consenso coyuntural, no puede servir de base para la transgresión de uno de los principios fundamentales de nuestro sistema político.

El ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo sin la presencia efectiva de los supuestos de emergencia y crisis institucional, significa una violación al orden jurídico, porque rompe con el principio de estado de derecho, al no cumplirse con la Constitución por parte de los que gobiernan, el derecho no es igual para gobernantes y gobernados, rompe con el principio de división de poderes y viola el juramente del Ejecutivo de observar y hacer observar fielmente la Constitución de la Nación Argentina, según lo dispone el Art. 93 in fine.

Es absolutamente rechazable el dictado de éstos decretos fundados en la conveniencia y en cualquier estado de emergencia o necesidad. La norma contempla dos perfiles, fáctico -urgente necesidad- e institucional - imposibilidad de recurrir a los trámites ordinarios de sanción de leyes -.

“La crisis institucional que caracteriza al supuesto de hecho habilitante para el dictado del decreto de necesidad y urgencia es la parálisis total del sistema ante hechos graves e inminentes, es la falta de respuesta absoluta del Poder Legislativo ante una necesidad imperiosa de su intervención. Es más, debe quedar claro que esa imposibilidad debe ser demostrable y verificable mediante el agotamiento de todos los medios para establecerla. Una cosa son los hechos graves que amenazan a la comunidad en un modo inminente y que son los que habilitan el poder de policía de emergencia por parte del Congreso y otro muy distinto el hecho de la parálisis institucional que aqueja al Poder Legislativo y le impide tomar las decisiones que las circunstancias le exigen. La crisis habilitante para el dictado del decreto de necesidad y urgencia es estrictamente institucional y es distinta a la naturaleza financiera, natural, económica, etc., que concomitantemente se presenta en los hechos” (Pérez Hualde, Decretos de necesidad y urgencia, página 113).

El decreto de necesidad y urgencia debe además ajustarse al rango de supremacía de la Constitución, respetar el sistema representativo y republicano de gobierno consagrado en el Art. 1º, lo que trae como consecuencia la imposibilidad de incursionar en tratados con potencias extranjeras y en cuanto a derechos y garantías fundamentales, no podrá incursionar en las facultades del órgano judicial ni aquellas para las cuales la Constitución Nacional ha establecido exclusividad en la iniciativa (establecer contribuciones, reclutamiento de tropas, reforma constitucional, juicio político), tendrá los mismo límites que la facultad legislativa, es decir, no podrá apropiarse de facultades prohibidas y además quedarán fuera las facultades de control que ejerce el Congreso, puesto que éstas no son propiamente legislativas desde el punto de vista material sino desde uno orgánico funcional.

La Constitución de Italia en su Art. 77 y la de Brasil en el Art. 62, afirman que los decretos perderán toda eficacia si no se los convierte en ley, la primera a los 60 días y la segunda a los 30 días, en este caso de su publicación.

La constitución española en cambio impone la obligación al Congreso de pronunciarse en el plazo de 30 días, pero no dice nada respecto a las consecuencias que tendrá si no lo hace, sin embargo la doctrina española sostiene que pasado ese plazo sin haberse producido la convalidación que requiere el Art. 86.2 el decreto- ley quedará eliminado del ordenamiento y la sujeción a este término de vigencia es tan estricta que la derogación se produce por simple transcurso sin haber obtenido la convalidación correspondiente.

En este proyecto de ley no se establece que el silencio del Congreso significa aprobación tácita del decreto de necesidad y urgencia, todo lo contrario, como principio dispone el pronunciamiento de ambas Cámaras, en cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 82 de la Constitución que reputamos general para todos los casos y para cualquiera, conforme a la cual la voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente, agregando para disipar cualquier duda que se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta. A efectos de evitar cualquier interpretación errónea a éste proyecto, su Art. 38 de las disposiciones comunes, expresa que: Si cualquiera de las Cámaras no se expidiese sobre la validez o invalidez del decreto dentro del plazo legal, se entenderá sin admitirse interpretación en contrario que el acto del Poder Ejecutivo ha quedado invalidado.

La intermediación de la Comisión Bicameral es obligatoria, pero su despacho no resulta vinculante para el Congreso. La norma constitucional no lo estipula y, de haberlo hecho, habría convertido la posterior intervención de las Cámaras en puramente decorativa, por lo cual este proyecto de ley que regula el trámite y alcance de la intervención de la comisión no establece que el Congreso quede obligado por el despacho de la Comisión Bicameral.

Es evidente que dentro de nuestro ordenamiento constitucional se trata de una función de control atribuida en primer término a una comisión parlamentaria especial y luego al pleno de las dos Cámaras, que no cambia la naturaleza jurídica del decreto, que no se transformará en una ley en sentido formal luego que fuera ratificado. Esta interpretación resulta abordada por el propio texto del Art. 17, segundo párrafo cuando dice: En la votación por la aprobación total o parcial, o el rechazo del decreto de necesidad y urgencia, la mayoría necesaria será de dos tercios de los presentes. Los legisladores no podrán abstenerse.

El presente proyecto, en las disposiciones comunes, Art. 39 habla de... la Resolución de cada Cámara... considerando que el pronunciamiento del Congreso se hará por medio de una resolución de cada Cámara, toda vez que no existe imperativo constitucional que ordene que sea una ley la que rechace o confirme la medida bajo análisis. Asimismo, permite el cumplimiento del requisito de inmediato y expreso tratamiento de ambas Cámaras. Ninguna de ellas estaría sujeta a la voluntad de la otra para tratarlo y, evita la aplicación del proceso de formación y sanción de las leyes para ejercer el control. Ello es determinante por que no habrá Cámara iniciadora ni Cámara revisora.

En lo que se refiere a la posibilidad de veto, no es razonable que el Poder Ejecutivo vete lo dispuesto por el Legislativo porque de admitirse resultaría que cada decreto de necesidad y urgencia sería entonces definitivo.

En cuanto a los efectos del rechazo por parte del Congreso, comparto la opinión de la doctrina mayoritaria en cuanto a que tiene los mismo efectos de la derogación, es decir ex nunc, para el futuro, lo cual se expresa en el Art. 18 del presente proyecto.

La regulación del trámite parlamentario empieza en el Art. 7 del presente proyecto, estipulando que la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo cumplirá funciones aún en receso del Congreso, en cuyo caso el dictado de un decreto de necesidad y urgencia... importará la convocatoria en forma automática a sesiones extraordinarias. A continuación determina respecto a la convocatoria, quórum, dictamen, despacho de comisión, plenario, en los casos que corresponde los plazos, entre otros, que no producen problemas de interpretación, planteando de una manera sencilla y ágil un mecanismo de articulación de competencias.

De las delegaciones legislativas.

El presente proyecto aborda también el control de los actos dictados como consecuencia de la delegación legislativa dentro del marco constitucional estipulado en el Art. 76. Como surge de la Carta Magna, no se precisa en qué consiste el control, ni el procedimiento para ejercerlo, por lo que el proyecto sub examine estipula los tipos de control que pueden realizarse. En efecto, se establece el control a priori, al momento de elaborar la norma delegante, lo que se estipula en el Art. 20 del capítulo II del presente, y un control a posteriori del dictado del acto delegado en el que se evalúe si el obrar del Poder Ejecutivo se ha ceñido a los términos de la delegación efectuada, lo que se establece entre otros Arts en el 24, 25 y 28 del capítulo II del presente.

Para un mayor entendimiento es necesario tener en cuenta que, toda delegación supone dos personas u órganos (delegante y delegado), un objeto delegado (misión, encargo, atribución), y una causa variable. La delegación de facultades legislativas comprende todos estos elementos: un delegante (P.L.), un delegado (P. E.), un objeto (o sea, una facultad legislativa que se encarga como misión) y una causa o razón que justifica la delegación. Para definir a las leyes delegadas, Gómez Acevedo considera que son aquellos actos que revisten la forma de decretos del jefe de Estado y tienen la eficacia de las leyes formales, emanando del gobierno sobre la base de una delegación recibida de los órganos legislativos.

Ahora bien, el desequilibrio en el principio de separación de poderes, debe de algún modo reajustarse. El mismo proviene de la determinación del tipo de delegación admisible en el Estado de derecho y del control que por la vía de diferentes exigencias y de la intervención de otros órganos, debe rodear a la institución en su conjunto.

La mayoría de la doctrina sostiene que la necesidad de evitar la concentración del poder, por un lado, y de permitir una flexibilización y eficacia de ejercicio, por el otro, llevaron a distinguir entre delegación propia e impropia. La primera, importa transferir pura e incondicionalmente la función atribuida a un órgano, hacia otro. La segunda, significa no transferir la función sino sólo las particularidades de ésta que, por su naturaleza, no pueden ser ejercidas por el Congreso. La delegación propia no resulta aceptada y sí, en cambio, la impropia.

Para que pueda operar la delegación legislativa sin afectar de manera irremediable a las instituciones republicanas es necesario: a) que la delegación sea impropia; b) que el órgano delegante no pierda sus facultades de control sobre el órgano delegado, fiscalización que incluye la posibilidad de dejar sin efecto el reglamento resultante de la delegación; c) por ende, el delegante no pierde tampoco su competencia sobre la materia delegada; d) ciertas materias que hacen al derecho fundamental de las personas, entre otras, deben quedar fuera de la esfera de la delegación; e) el órgano delegante debe determinar en el acto de delegación los principios de política legislativa en la materia, expresión que la jurisprudencia estadounidense encierra en concepto de standards o patrones legislativos, es decir que la misma no será una suerte de cheque en blanco concedido a favor del Ejecutivo sino que este último debe completar una norma ya planeada por el legislador a través de todos los contenidos emparentados por su naturaleza con el tipo de tareas que él desarrolla; f) que no sea implícita, es decir, supuestamente derivada de otro acto del Legislativo, por el contrario, ella debe ser expresa y para el caso o situación en cuestión; g) que sea por tiempo determinado; h) que exista un control jurisdiccional a posteriori, además del que le compete al propio órgano delegante.

Las principales objeciones doctrinarias apuntaban a que la aceptación de la misma implicaría alterar la distribución de competencia y el principio de división de poderes, puesto que siendo el pueblo según la Constitución quien atribuye a determinado órgano el ejercicio de la potestad legislativa, carecería ese delegado de la posibilidad de trasmitir a otro poder, ya lo dispuesto en el Digesto Mandata sibi iurisdictionem mandari alteri non posee manifestum est (es evidente que la jurisdicción delegada a uno no puede ser transferida a otro).

La reforma de 1994 en su Art. 76 prohíbe la delegación en el Poder Ejecutivo, salvo en materia de administración o de emergencia. Surge expreso el principio prohibitivo de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo con excepciones. Este principio prohibitivo se relaciona con lo establecido en nuestra Constitución Nacional en su Art. 29.

Por su parte García Lema, dice que la generalidad de los conceptos utilizados para las excepciones admitidas en el Art. 76 de la Constitución permitirá al Congreso apreciar en cada caso en que resuelve hacer uso de la delegación legislativa si se trata o no de materias determinadas de administración o de emergencia pública y limita esa discrecionalidad al sostener que no podrán serlo aquellas materias en que el principio de legalidad sea requerido en la Constitución con carácter formal, en protección de los derechos reconocidos en su primera parte.

Lo que es claro es que al dejar en manos del Congreso los límites de la delegación nuestra Constitución ha receptado la llamada “doctrina del estándar inteligible” del derecho norteamericano, en la que la delegación sólo es válida en la medida que la ley determine los lineamientos básicos de la política que deberá seguir a la que se le ha delegado, que de alguna manera viene a subsanar la oposición entre división de poderes y delegación legislativa.

Esta regla estipula que el Congreso debe establecer un patrón (inteligible estándar) que guíe adecuadamente, al órgano delegado en su tarea legislativa. Estas bases son: 1) puede ser revocada en cualquier momento y por cualquier motivo por el Congreso de la Nación; 2) no podrán ser materias de delegación restricciones a derechos y garantías constitucionales para cuyo caso exista previsión constitucional expresa; 3) debe establecer con claridad y precisión la política legislativa que debe cumplir e implementar; 4) la ley que autorice la legislación deberá establecer cuidadosamente sus límites para no incurrir en la sanción de nulidad insanable del Art. 29 de la Constitución Nacional; 5) cada materia requiere de un acto legislativo de delegación con determinación de finalidad u objeto; 6) el plazo debe ser determinado, incondicionado, breve y perentorio, se extinguirá la delegación cumplido el plazo, se haya ejercido o no.

La Constitución italiana de 1948 es una de las primeras leyes fundamentales posteriores a la segunda postguerra que introduce a la delegación legislativa en su articulado, mediante su Art. 76 que dice: “El ejercicio de la función legislativa no puede ser delegado en el Gobierno sino con determinación de principios y criterios directivos y solamente por tiempo limitado y para objetos definidos”, siendo la interpretación jurisprudencial la encargada de completar el sentido de las mismas y darle su verdadero alcance.

El constituyente español de 1978, por su parte, ha sido mucho más cuidadoso y se ha encargado de reglamentar en el texto constitucional los límites a que debe ajustarse el instituto. La cuestión es objeto de tratamiento por parte de varias disposiciones (arts. 81 a 85). Las materias contenidas en las leyes orgánicas no pueden ser delegadas. Se trata de derechos fundamentales y libertades públicas, aprobación de autonomías regionales y régimen electoral. La delegación debe ser atribuida en forma expresa, por tiempo determinado y sobre una materia en particular.

Por otra parte, la negativa de nuestra doctrina clásica, fundada principalmente en la prohibición del Art. 29 y en la aplicación del principio de separación de poderes en el sentido que le concede el constitucionalismo, no le ha impedido a la jurisprudencia de nuestro máximo tribunal, desde antigua data, aceptar a través de variados y cambiantes argumentos el fenómeno, tanto de modo tácito como expreso.

Los repertorios de fallos del más alto tribunal revelan, casi sistemáticamente, que ante el inequívoco planteamiento de un caso cuyas notas patentizaban delegación de poderes, el cuerpo optó por negar dicha autorización y, rehusando ese objeto, acordó cobertura jurídica a la atribución ejercida reconociéndola con fundamento en el Art. 86, inciso 2) (de la Constitución antes de la reforma de 1994), es decir, invocando la potestad presidencial de dictar reglamentos ejecutivos. Para la Corte sólo está prohibida la delegación que implique el traspaso total del poder en sí, pero quedan fuera de la prescripción aquellos actos de delegación parcial, en lo que un Poder - el Legislativo- comisiona al otro - el Ejecutivo- para la implementación o complementación de un determinado régimen legal.

Por su parte, los Dres. Fayt y Belluscio han sostenido que en los regímenes del Ejecutivo de origen presidencialista, las delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan, aún cuando estén inspiradas en razones de emergencia y de interés general, la ruptura del presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo, es evidente que ha muerto el Estado constitucional de Derecho.

De la promulgación parcial de leyes.

El Art. 80 de la Constitución Nacional expresa aspectos relativos a las consecuencias del veto u observación parcial de un proyecto por parte del Poder Ejecutivo. La innovación que ha introducido la norma encara un tema que antes fue objeto de discusión por la doctrina, y que tuvo alguna definición esquemática en el derecho judicial de la Corte Suprema, además de soluciones no ortodoxas en la vigencia sociológica del texto anterior a la reforma.

Si siempre se admitió que el veto parcial era posible, el problema devino de la promulgación de la parte no vetada, que siempre se había reputado inconstitucional, no obstante la praxis divergente.

Ahora se ha consagrado el principio general de que las partes de la ley que no son objeto de observación por el Poder Ejecutivo sólo pueden promulgarse si tiene autonomía normativa y si su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto que sancionó el Congreso. Es la pauta que sentó la Corte en el caso “Colella c/ Fevre y Basset SA” del año 1967 (Ob. Cit., TII, p. 323/4, n 53/4).

Pero hay algo más, para la promulgación parcial así condicionada debe aplicarse el mismo procedimiento que el Art. 99 inciso 3 fija para los decretos de necesidad y urgencia, conforme al cual el Congreso tiene capacidad de revisión y control.

En el Capítulo III del presente proyecto se determina la competencia y el trámite a seguir por parte de la Comisión Bicameral Permanente del Trámite Legislativo, a los efectos de cumplir con lo estipulado en el Art. 80 de la Constitución Nacional.

A cargo de la Comisión se encuentra el examen de las partes no observadas a los efectos de ser promulgadas de conformidad con lo establecido en nuestra Carta Magna. A partir de la reforma la parte que se pretenda promulgar debe volver al Congreso, por aplicación del procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia, esto es que la cuestión se decide en acuerdo general de ministros, quienes refrendan el acto juntamente con el jefe de Gabinete, éste personalmente y dentro de los diez días, somete la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, ésta eleva su dictamen al plenario de cada Cámara para su inmediata consideración.

En el presente proyecto se regula el control de las promulgaciones parciales efectuadas por el Ejecutivo aplicando, en principio el procedimiento de control de los decretos de necesidad y urgencia descrito oportunamente y, al momento de la elevación al plenario de ambas Cámaras el giro en primer término a la Cámara de origen a fin de que se pueda pronunciar sobre la insistencia en la sanción original.

Conclusiones

La incorporación constitucional en 1994, de los decretos de necesidad y urgencia, de la delegación legislativa y de la promulgación parcial de las leyes, sólo ha procurado dar contención y lineamientos normativos a consagraciones fácticas y jurisprudenciales vigentes en nuestro país con anterioridad a la reforma de 1994. Es vital la sanción de la norma cuyo proyecto presento, a efectos de terminar de establecer reglas claras para el ejercicio de funciones de carácter legislativo por parte del Poder Ejecutivo. La demora del Congreso en esta materia hace que resignemos parte del poder que nos ha sido otorgado por nuestra Carta Magna.

Es necesario y fundamental subsanar el vacío legal que es aprovechado por el Poder Ejecutivo para legislar a su gusto. Vaciar de facultades al Congreso no fortalece a ningún poder. Bajo la apariencia de celeridad en la gestión, lo que se construye en cambio es discrecionalidad y el consecuente peligro de arbitrariedad en el ejercicio del poder.

Es sabido que además de los decretos de necesidad y urgencia y de la legislación delegada, el Poder Ejecutivo apela con cierta frecuencia a los vetos totales o parciales de leyes aprobadas por el Congreso, quedando las mismas redactadas como quiere el Poder Ejecutivo.

El límite entre uso y abuso se vulnera en demasiadas oportunidades, el uso de decretos de necesidad y urgencia se ha convertido en una tendencia creciente en los últimos años y, el Congreso pasó a convertirse en una mera escribanía del Poder Ejecutivo.

Las estadísticas demuestran cómo el Poder Ejecutivo, merced a los decretos, ha ido ejerciendo facultades propias del Congreso. Injusto sería cargar las culpas sólo en el gobierno central, en rigor, ha sido el Poder Legislativo el que accedió a delegar en el Ejecutivo algunas de sus atribuciones, la mayoría de las veces en virtud de las dificultades económicas.

Por todo lo expresado, en defensa del sistema republicano de gobierno y en cumplimiento al mandato constitucional es que solicito a los Señores Legisladores la aprobación del presente proyecto de ley.

Ramón Saadi.-