Número de Expediente 451/05

Origen Tipo Extracto
451/05 Senado De La Nación Proyecto De Ley YOMA : REPRODUCE EL PROYECTO DE LEY CREANDO LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRATAMIENTO LEGISLATIVO. (REF. S-450/01).
Listado de Autores
Yoma , Jorge Raúl

Fechas en Dir. Mesa de Entradas

MESA DE ENTRADAS DADO CUENTA Nº DE D.A.E.
18-03-2005 06-04-2005 23/2005 Tipo: NORMAL

Fecha de Ingreso a Dir. Gral. de Comisiones

DIR. GRAL. de COMISIONES INGRESO DEL DICTAMEN A LA MESA DE ENTRADAS
22-03-2005 14-06-2006

Giros del Expediente a Comisiones

COMISIÓN FECHA DE INGRESO FECHA DE EGRESO
DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES
ORDEN DE GIRO: 1
22-03-2005 14-06-2006

ENVIADO AL ARCHIVO : 25-08-2006

Resoluciones

SENADO
FECHA DE SANCION: 07-07-2006
SANCION: APROBO
COMENTARIO: CON MODIFICACIONES
NOTA:CONJ. S. 712,217,33/06,2183,2166,2076,634,435/05-PASA A DIP.
DIPUTADOS
FECHA DE SANCION: 20-07-2006
SANCION: APROBO
SANCION DE LEY
FECHA DE SANCION: 20-07-2006
NUMERO DE LEY: 26122
PODER EJECUTIVO DE LA NACION
RESOLUCION: Promulgo
FECHA: 27-07-2006
DECRETO NUMERO: 950/09
FECHA DEL DECRETO: 27-07-2006
OBSERVACIONES
DICT. CONJ. VER S. 712/06

Órdenes del Día

NÚMERO DE FECHA ESTADO ANEXO
509/06 15-06-2006 APROBADA
En proceso de carga
VERSION PRELIMINAR SUSCEPTIBLE DE CORRECCION UNA VEZ CONFRONTADO CON EL
ORIGINAL IMPRESO

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones


(S-451/05)

Buenos Aires, 17 de marzo de 2005

Señor
Presidente del H. Senado
Dn. Daniel Scioli
S / D


Tengo el agrado de dirigirme a Ud. con el objeto de
solicitarle quiera tener a bien dar por reproducido el proyecto de ley de mi
autoría creando la Comisión Bicameral Permanente de tratamiento legislativo
ingresado oportunamente como expte. S. 450/01 (publicado en el DAE 31/01),
del cual se adjunta la copia correspondiente.

Lo saludo con mi mayor consideración.

Jorge R. Yoma.-


PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE
DE TRÁMITE LEGISLATIVO


CAPÍTULO I
De la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo


ARTÍCULO 1°.- Denominación y régimen jurídico: La comisión bicameral
prevista en los artículos 99 inciso 3°) y 100 incisos 12) y 13) de la
Constitución Nacional, se denominará "Comisión Bicameral Permanente de
Trámite Legislativo" y se regirá por la presente ley y las disposiciones de
su reglamento interno.

ARTÍCULO 2°.- Integración: La Comisión se integrará con veinticuatro (24)
legisladores, doce (12) diputados y doce (12) senadores, los cuales serán
designados por el Presidente de sus respectivas cámaras a propuesta de los
bloques parlamentarios de forma tal que los sectores políticos estén
representados con idéntica proporción a la existente en cada una de ellas.

ARTÍCULO 3°.- Duración: Los miembros de la Comisión durarán en sus funciones
hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenecen y podrán ser
reelegidos indefinidamente.

ARTÍCULO 4°.- Autoridades: Anualmente, la Comisión nombrará a sus
autoridades: un presidente, un vicepresidente y un secretario, los que
podrán ser reelegidos. Los dos primeros cargos no podrán recaer sobre
legisladores de la misma cámara, ni de la misma bancada.

La presidencia será alternativa y corresponderá un año a cada cámara.

ARTÍCULO 5°.- Receso parlamentario: Cuando las Cámaras estén en receso, el
dictado por el Poder Ejecutivo de un decreto de necesidad y urgencia, la
emisión de un acto en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso en
los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional, o una promulgación
parcial, importarán la convocatoria automática a sesiones extraordinarias.

ARTÍCULO 6°.- Quórum: La Comisión tendrá quórum para sesionar cuando cuente
con la presencia de más de la mitad de sus miembros.

ARTÍCULO 7°.- Mayorías: Los dictámenes de la Comisión se conformarán cuando
emita su voto la mayoría absoluta de los miembros presentes.

ARTÍCULO 8°.- Reglamento interno: La Comisión Bicameral Permanente de
Trámite Legislativo podrá dictar su propio reglamento interno de acuerdo con
las disposiciones de la presente ley. Ante una falta de previsión en el
reglamento interno y en todo aquello que sea pertinente, serán de aplicación
supletoria el reglamento de la Cámara de Senadores y el de la Cámara de
Diputados, para lo cual deberá prevalecer el reglamento del cuerpo que
ejerza la presidencia durante el año en el que se requiera la aplicación
subsidiaria.


CAPÍTULO II
Del trámite de los decretos de necesidad y urgencia.

ARTÍCULO 9°.- Alcance del control: La Comisión deberá verificar la
existencia de los requisitos de índole constitucional que justifiquen la
procedencia del dictado del decreto sometido a su consideración. Su
pronunciamiento sólo será por la aprobación o el rechazo del decreto de
necesidad y urgencia.

Los dictámenes de la Comisión deberán fundarse siempre por escrito.

ARTÍCULO 10°.- Plazo del dictamen: La Comisión deberá emitir despacho sobre
los decretos de necesidad y urgencia sometidos a su consideración, en un
plazo de diez (10) días corridos contados desde la presentación efectuada
por el Jefe de Gabinete de Ministros. Si el despacho no se produjera en el
plazo constitucional establecido, las Cámaras se avocarán directamente al
tratamiento del asunto.

ARTÍCULO 11.- Plenario: El dictamen de la Comisión será elevado al plenario
de ambas cámaras, las que deberán incluirlo de inmediato en el plan de labor
parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más
próxima.

El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser
comunicado al otro, el mismo día en que hubiere sido efectuado.

ARTÍCULO 12.- Vigencia: Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo con
base a las atribuciones conferidas en el artículo 99, inciso 3° párrafo
segundo de la Constitución Nacional tendrán plena vigencia desde su
publicación o desde la fecha que ellos determinen.

ARTÍCULO 13.- Efectos: El decreto de necesidad y urgencia que fuese
expresamente rechazado por una o ambas Cámaras del Congreso, quedará
derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos durante
su vigencia, y no podrá repetirse en el año en que fue dictado.


CAPÍTULO III
De la delegación legislativa

ARTÍCULO 14.- Control previo: Todo proyecto de ley que contenga
disposiciones en las que se efectúe una delegación legislativa al Poder
Ejecutivo, deberá ser girado a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo en forma conjunta con las demás comisiones que intervengan, a
efectos de que dictamine sobre la procedencia temática de la delegación y la
fijación de las bases y el plazo para su ejercicio.

ARTÍCULO 15.- Reglamentación: Las bases legislativas que dicte el Congreso
de la Nación no podrán ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo.

ARTÍCULO 16.- Procedimiento de control: Cuando el Poder Ejecutivo ejerza la
facultad conferida en los artículos 76 y 100 inciso 12) de la Constitución
Nacional, se aplicarán el procedimiento y los plazos establecidos en los
artículos 10 y 11.

ARTÍCULO 17.- Alcance del control: La Comisión deberá dictaminar sobre la
adecuación del acto del Poder Ejecutivo a la materia y las bases de la
delegación, y al plazo fijado para su ejercicio. Su pronunciamiento sólo
será por la aprobación o el rechazo del decreto delegado.

ARTÍCULO 18.- Vigencia: Los decretos dictados por el Poder Ejecutivo con
base a las atribuciones conferidas en el artículo 76 de la Constitución
Nacional tendrán plena vigencia desde su publicación o desde la fecha que
ellos determinen.

ARTÍCULO 19.- Efectos: El decreto dictado en ejercicio de facultades
delegadas por el Congreso que fuese expresamente observado por una o ambas
Cámaras por extralimitaciones respecto a la delegación legislativa, quedará
derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos durante
su vigencia.


CAPÍTULO IV.-
De la promulgación parcial de las leyes:

ARTÍCULO 20.- Procedimiento: Cuando un proyecto de ley fuere promulgado
parcialmente por el Poder Ejecutivo, se aplicarán los plazos y el
procedimiento previsto en el artículo 10 de la presente ley.

ARTÍCULO 21.- Alcance del control: La Comisión Bicameral Permanente de
Trámite Legislativo deberá examinar si las partes no observadas pueden ser
promulgadas de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la
Constitución Nacional.

ARTÍCULO 22.- Plenario: El dictamen de la Comisión será elevado a la Cámara
de origen, la que deberá incluirlo de inmediato en el plan de labor
parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más
próxima.

El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro,
el mismo día en que hubiere sido efectuado.

ARTÍCULO 23.- Mayorías: Sólo serán exigibles las mayorías especiales
previstas en el artículo 83 de la Constitución Nacional, cuando el Congreso
resuelva insistir con la sanción original.

ARTÍCULO 24.- Efectos: El decreto de promulgación parcial que fuese
expresamente rechazado por una o ambas Cámaras del Congreso, por no
ajustarse ésta a los términos del artículo 80 de la Constitución Nacional,
quedará derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos
durante su vigencia.


CAPÍTULO V.-
Disposiciones comunes

ARTÍCULO 25.- Abocación: Si el jefe de gabinete no remitiera a la Comisión
Bicameral un decreto de necesidad y urgencia, un decreto delegado o la
promulgación parcial de una ley, dicha Comisión se deberá abocar de oficio a
su tratamiento. En este caso, el plazo de 10 días corridos para dictaminar,
se contará a partir del vencimiento del término establecido para la
presentación del jefe de gabinete.

ARTÍCULO 26.- Publicación: La resolución de cada Cámara en los supuestos
previstos en la presente ley, será comunicada por su presidente al Poder
Ejecutivo para su inmediata publicación en el Boletín Oficial de la
República Argentina.

ARTÍCULO 27.- Numeración autónoma: Los decretos de necesidad y urgencia y
los decretos emitidos en función de una delegación legislativa, deberán ser
numerados por el Poder Ejecutivo en forma separada cada uno de ellos a
partir de la promulgación de la presente ley.


CAPÍTULO VI.-
Disposiciones transitorias

ARTÍCULO 28.- Delegación vigente: Los decretos de necesidad y urgencia y los
dictados en ejercicio de una delegación legislativa, por el Poder Ejecutivo
Nacional con posterioridad a la reforma constitucional de 1994 y previo a la
sanción de la presente ley, deberán ser objeto de tratamiento por la
Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo y estar sujetos a la
aprobación o rechazo expreso de las Cámaras del Congreso.

ARTÍCULO 29.- Control posterior: Una vez convalidado por el Congreso un
decreto de necesidad y urgencia o un decreto dictado en virtud de una
delegación legislativa, éstos no podrán ser modificados por el Poder
Ejecutivo sin control del Congreso de la Nación, ejercido en los términos y
de acuerdo a los procedimientos establecidos en la presente ley.

ARTÍCULO 30.- Adecuación reglamentaria: Las Comisiones de Asuntos
Constitucionales de cada Cámara deberán elevar a sus respectivos plenarios,
en el plazo de 60 días de promulgada la presente ley, un proyecto de reforma
de sendos reglamentos, en función de lo establecido en las disposiciones
precedentes.

ARTÍCULO 31.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Jorge R. Yoma.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El presente proyecto reproduce en su mayoría los términos de la iniciativa
de mi autoría presentada bajo el n° de expediente S. 1732/98 que pese a
contar con dictamen favorable de la Comisión de Asuntos Constitucionales del
Senado (O.D. 548/99) no contó con el oportuno tratamiento del Cuerpo, motivo
por el cual, recientemente caducó.

La reforma constitucional de 1994 introdujo una modificación sustancial en
nuestra Carta Magna al reglar especialmente el dictado de normas de carácter
legislativo por parte del Poder Ejecutivo Nacional. En tal sentido, se
reguló en los artículos 76, 99 inc. 3° y 100 incisos 12 y 13, el
procedimiento, la materia y la oportunidad, para la emisión válida de
decretos de necesidad y urgencia y de actos dictados en ejercicio de
potestades delegadas expresamente por el Poder Legislativo.

El texto constitucional establece como regla general la prohibición de que
el Poder Ejecutivo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emita
disposiciones de carácter legislativo (art. 99 inciso 3°), sin embargo, a
continuación reglamenta la excepción a ese principio.

I.- Decretos de Necesidad y Urgencia:

En primer lugar, al referirse a los decretos de necesidad y urgencia dispone
como presupuesto habilitante para su dictado el que medien circunstancias
excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes. Por otra
parte, en cuanto a los actos delegados, limita su materia a cuestiones de
administración o de emergencia pública (art. 76 de la Constitución
Nacional).

El procedimiento a seguir, respecto de los primeros, está pautado en los
artículos 99 inc. 3) y 100 inc. 13), los que determinan:

a) Que el decreto de necesidad y urgencia sea decidido en acuerdo general de
ministros.

b) Que lo refrenden los ministros conjuntamente con el jefe de gabinete de
ministros.

c) Que el jefe de gabinete personalmente y dentro de los diez días de la
sanción del decreto, someterá la medida a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente.

d) Que la Comisión Bicameral Permanente deberá integrarse respetando la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara.

e) Que la Comisión Bicameral Permanente elevará su despacho en un plazo de
10 días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento.

f) Que las Cámaras deberán considerar de inmediato el despacho producido por
la Comisión Bicameral Permanente.


El cumplimiento de los pasos descriptos se encuentra plasmado a lo largo del
presente proyecto. Sobre el particular, nos interesa hacer especial hincapié
en lo que constituye la médula del debate que generará el tratamiento de
este tema en el seno de la Cámara. Se trata del carácter del pronunciamiento
de las cámaras y del sentido que debe otorgarse a su silencio.

La doctrina no es pacífica en cuanto al alcance que debe asignársele a la
cláusula constitucional del art. 82 en cuanto prohíbe la sanción ficta de
las leyes. El tema se vincula a la ley que estamos proyectando, habida
cuenta de que tenemos que regular el supuesto en que una de las cámaras del
Congreso o ambas, no se expidan sobre la validez de un decreto de necesidad
y urgencia sometido a su consideración.

Sobre el particular, varios legisladores, en sus respectivos proyectos
(Genoud; Galván; Torres Molina; Hernández; Natale; Carrió-Polino-Cruchaga,
entre otros), y algunos juristas, sostienen que la ausencia de aprobación
expresa de un decreto de necesidad y urgencia por una o ambas cámaras
legislativas, conlleva el rechazo de aquél y concluyen que está prohibida la
sanción ficta pero no, el rechazo tácito (Humberto Quiroga Lavié, "El
control de la actividad legislativa del presidente de la república, a
propósito del proyecto del diputado nacional Ramón Torres Molina", El
Derecho - 19 de junio de 1998; Raúl Alfonsín en su artículo publicado en La
Ley del 26 de agosto de 1994; Angélica Gelli y Alejo Toranzo -"El trámite de
control de los decretos de promulgación parcial de leyes. Su regulación por
una ley especial", en Leyes Reglamentarias de la reforma constitucional.
Pautas y sugerencias fundamentales. Publicación de la Asociación Argentina
de Derecho Constitucional, -1996-, p. 268).

Por otra parte, algunos autores han entendido que la prohibición del art. 82
de la Constitución Nacional alcanza el supuesto de rechazo tácito.
Argumentan que lo que está vedado es entender un pronunciamiento por vía del
silencio. El decreto no podría entenderse rechazado si no media un
pronunciamiento expreso en tal sentido por parte de alguna de los cuerpos
del Poder Legislativo (conf. Miguel M. Padilla, "El incierto trámite
legislativo de los decretos de necesidad y urgencia", El Derecho - 7 de
agosto de 1998 y en su obra "Derecho Constitucional. Organización del
Estado" -1998- p. 239; Jorge Horacio Gentile y María Paula Llarens, "La
Comisión Bicameral Permanente. Bases Constitucionales", en Leyes
Reglamentarias de la Reforma Constitucional. Pautas y sugerencias
fundamentales. Publicación de la Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, -1996- p. 251 y p. 257; y Barra, Rodolfo C. en "Decretos de
Necesidad y Urgencia. El caso Rodríguez", publicado en La Ley del 29 de
abril de 1998).

En la misma línea de ideas, se han aportado estos elementos: a) que el art.
82 está situado en la parte de formación y sanción de las leyes, en tanto
que los decretos de necesidad y urgencia no son tales; b) que en el art.
80 sigue consagrado el principio del efecto positivo del silencio del Poder
Ejecutivo en el caso de la promulgación de las leyes; c) la postura según la
cual frente a la declaración del estado de sitio por parte del Poder
Ejecutivo, el silencio del Congreso respecto de su ratificación, tiene
efecto positivo.

Sobre el particular Comadira también considera discutible la generalización
de la solución consagrada en el art. 82 de la Carta Magna, por entender que
ella está referida y fue concebida para los casos de leyes de urgencia y
para las relaciones de las Cámaras entre sí; y concluye que no hay argumento
terminante que impida atribuir efecto positivo al silencio del Congreso, y
que nada obstaría la posibilidad de que el propio Congreso lo establezca a
través de la ley especial a dictarse (Julio R. Comadira, "Derecho
Administrativo. Acto administrativo, Procedimiento administrativo y otros
estudios", Abeledo-Perrot -1995- p. 283. Estos argumentos se corresponden
con los antecedentes reseñados por García Lema en su obra "La Reforma por
dentro", p. 204).

Las primeras posturas transcriptas, llevarían a privar al Poder Ejecutivo de
una atribución de la que ha gozado con anterioridad a la reforma
constitucional. Es más, se pondría en cabeza del órgano legislativo, la
facultad de limitar con su inactividad, una potestad constitucional de otro
poder.

Asimismo se puede sostener que el principal interesado en dictar la ley
especial, es el Congreso, en la medida en que son sus atribuciones
legislativas las que se arroga el presidente cuando dicta decretos de
necesidad y urgencia.

Es oportuno efectuar un análisis comparativo del derecho constitucional
provincial, en el que se observa que contienen previsiones sobre los
decretos de necesidad y urgencia, las constituciones de Chubut, La Rioja,
Río Negro, San Juan y Salta. Al respecto, encontramos dos enfoques
antagónicos. En tanto en la Constitución de Chubut (1994 - art. 156) se
establece un plazo de caducidad para la confirmación del decreto,
transcurrido el cual este caduca automáticamente; en las provincias de Río
Negro (1988 - art. 181 inc. 6°), Salta (1997 - art. 145) y La Rioja (1997 -
art. 123 inc. 12), tras el transcurso del plazo especificado sin que medie
pronunciamiento de la Legislatura local, el decreto se convierte en ley.

La referencia a los ordenamientos provinciales sería insuficiente y quedaría
invalidada ante la sola mención de lo dispuesto en el art. 82 de la
Constitución nacional. Sin embargo, existe un antecedente que refuerza la
tesis de Comadira con relación a la independencia de la cláusula que veda la
sanción ficta de leyes, y la posibilidad de la aprobación de un decreto de
necesidad y urgencia por medio del silencio positivo. Nos referimos a la
Constitución de San Juan (1986) en la que está prohibida la sanción ficta y,
ello no obstante, ante la falta de pronunciamiento de la Cámara de
Diputados en el plazo constitucionalmente previsto, la ley de necesidad y
urgencia queda aprobada (arts. 157 y 161).

En base a las consideraciones precedentes proponemos un sistema en el cual
no se prive al Poder Ejecutivo de una facultad que ejercía con anterioridad
a la reforma constitucional, siempre y cuando haga un uso de ella acorde con
las pautas establecidas en la Carta Magna, y así lo entiendan el Congreso y
el Poder Judicial. En síntesis, los decretos de necesidad y urgencia rigen y
producen efectos desde su publicación o la fecha que en ellos se determine,
y, con sustento en lo dispuesto en el art. 82 de la Constitución, sólo a
través de un pronunciamiento expreso del Congreso pueden ser rechazados o
derogados.

En este proyecto, con respaldo en el mosaico constitucional local,
adherimos a la reseñada tesis de Padilla, Gentile y Barra conforme a la cual
es imposible sostener la posibilidad de rechazo o aprobación tácita de un
decreto de necesidad y urgencia, sin vulnerar lo establecido en el artículo
82 de la Carta magna y el mandato constitucional de que las Cámaras den
"expreso tratamiento" al despacho emitido por la Comisión Bicameral
Permanente.

El mismo criterio se aplica al control que debe efectuar la comisión
respecto del ejercicio de facultades legislativas delegadas en el Poder
Ejecutivo por el Congreso, y en lo que se refiere a la promulgación parcial
de las leyes.

Otro aspecto sujeto a determinación en esta ley, es el procedimiento a
seguir por los plenarios de las Cámaras. En efecto, en este punto tampoco es
uniforme la doctrina. Se han elaborado distintas alternativas: a) debe
seguirse el procedimiento ordinario de formación y sanción de las leyes. En
esta postura se enrolan Barra y García Lema y el proyecto Berhongaray; b)
hay que interpretar literalmente el artículo 99 inc. 3° en cuanto ordena la
elevación del dictamen de la Bicameral al plenario de ambas cámaras para su
expreso e inmediato tratamiento. Esta fue la interpretación efectuada por la
mayoría de los proyectos que tuvieron estado parlamentario y así lo aceptó
el Senado en su sanción del año 1995.

La interpretación mayoritaria guarda coherencia con el criterio que en
general se adoptó con relación a las condiciones necesarias para el rechazo
de los decretos de necesidad y urgencia. En tal sentido, se coincidió en que
bastaría el rechazo de una de las cámaras para entender derogado el decreto
en cuestión. Esta solución se observa en los proyectos de los Senadores
Genoud y Galván, del Diputado Torres Molina, y en la opinión de Gentile y
Llarens (op. cit.).

Ahora bien, cuál es el alcance del control que debe realizar el Congreso?
¿Qué debe ponderar la Comisión Bicameral Permanente?

Sobre el particular, es posible adoptar dos criterios interpretativos. El
primero entiende que el Congreso sólo debe evaluar si desea o no darle rango
de ley a lo que el Poder Ejecutivo ha reglamentado por vía de decreto de
necesidad y urgencia. El segundo, consiste en poner en cabeza del Poder
Legislativo el control del cumplimiento de los presupuestos y requisitos
formales previstos en el art. 99 inc. 3) de la Constitución nacional.

El último de los criterios expuestos parece ser el sustentado por Gentile y
Llarens en el trabajo citado, habida cuenta de que proponen que ante el
incumplimiento de alguna de las formalidades exigidas en la norma
constitucional, cualquier legislador podría remitir a la Comisión Bicameral
Permanente un proyecto de resolución pidiendo la abrogación del decreto
presidencial (op. cit. p. 257).

Este criterio es compartido por María Angélica Gelli y Alejo Toranzo, al
analizar el trámite de control de los decretos de promulgación parcial de
las leyes, ya que sostienen que la Comisión Bicameral Permanente deberá
evaluar si dicho decreto fue dictado en ejercicio de las atribuciones
excepcionales conferidas por la Constitución. En definitiva, se estará
ponderando la constitucionalidad de aquél al verificar la concurrencia de
cada uno de los requisitos formales y materiales establecidos en la norma
fundamental (conf. "El trámite de control de los decretos de promulgación
parcial de leyes. Su regulación por una ley especial", en Leyes
Reglamentarias de la reforma constitucional. Pautas y sugerencias
fundamentales. Publicación de la Asociación Argentina de Derecho
Constitucional, -1996-, p. 266).

Por su parte, Comadira al comentar la cuestión de los efectos de la
derogación legislativa de un decreto de necesidad y urgencia, confiere al
Congreso un control de alcance amplio, en razón de que una solución
contraria, significaría sustraer del control legislativo una parte de la
actividad del Ejecutivo, sólo excepcionalmente atribuida a éste (Julio R.
Comadira, "Derecho Administrativo. Acto administrativo, Procedimiento
administrativo y otros estudios", Abeledo-Perrot -1995- p. 285).

El autor citado añade, que aún cuando medie aprobación del decreto de
necesidad y urgencia, ésta no importará el saneamiento de sus eventuales
vicios (ej: ausencia de presupuesto habilitante), los cuales podrán ser
controlados judicialmente. En el mismo sentido, Alberto Bianchi ha sostenido
que el decreto de necesidad y urgencia siempre es controlable judicialmente,
antes y después del pronunciamiento legislativo (conf. "La Corte Suprema ha
establecido su tesis oficial sobre la emergencia económica", en LL. 1991-C,
p. 153).

En base a lo expresado, el proyecto consagra del control del Congreso sobre
el cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el art. 99 inc. 3°,
tanto los formales como los materiales. Algunos legisladores y académicos
han distinguido la nulidad del decreto en absoluta o relativa, según se
trate de un vicio formal (ej. ausencia de remisión en el plazo de diez días)
o material (ej. que el decreto verse sobre una materia prohibida). No hemos
tomado este criterio. Por ser ello así, cualquiera de estos vicios en el
dictado del decreto constituirá una causal suficiente para su rechazo por
parte del Congreso o su posterior anulación en sede judicial.

II.- Legislación delegada:

En segundo lugar, el proyecto sub-examine aborda el control de los actos
dictados como consecuencia de una delegación legislativa. Al respecto, la
Constitución Nacional, se ha limitado a prever, entre las atribuciones del
Jefe de Gabinete de Ministros la de refrendar los decretos que ejercen
facultades delegadas por el Congreso, "los que estarán sujetos al control de
la Comisión Bicameral Permanente" (art. 100 inc. 12).

Como se puede observar, la Carta Magna no describe en qué consiste ese
control, ni el procedimiento para ejercerlo. En consecuencia, podemos
precisar tres tipos de controles, que pueden realizarse en forma alternativa
o combinada:

En efecto, se puede establecer: a) un control a priori, al momento de
elaborar la norma delegante; b) un control ejercido a posteriori de efectuar
la delegación y con anterioridad al dictado del acto emitido tras la
delegación, tal como lo propuso la sanción del Senado del año 1995; y c) un
control a posteriori del dictado del acto delegado, en el que se evalúe si
el obrar del Poder Ejecutivo se ha ceñido a los términos de la delegación
efectuada.

A) Primer tipo de control: estaba previsto en la sanción del Senado que
caducó y está incorporado también en este proyecto. Todo proyecto de ley que
contenga delegaciones legislativas al Poder Ejecutivo, deberá ser girado a
la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, a fin de que ésta
elabore un dictamen en el que se indique la procedencia de la delegación,
las bases y el plazo para su ejercicio.

B) Segundo tipo de control: estaba contemplado en el art. 12 de la sanción
del Senado, pero se advierte que resulta obstructivo de la celeridad con que
se pretende que obre el Poder Ejecutivo y, poco práctico, toda vez que el
motivo de la delegación está en el reconocimiento del legislador de una
carencia técnica para efectuar determinadas regulaciones.

C) Tercer tipo de control: se propone este mecanismo de seguimiento del
ejercicio de las facultades legislativas delegadas, el que tendrá los mismos
alcances que el previsto para la aprobación o rechazo de los decretos de
necesidad y urgencia.

Con relación a este punto, se advierte que el plazo de tres años por el que
se prorrogaron las delegaciones legislativas preexistentes a la reforma
constitucional, vence en el mes de agosto del 2002 (conf. ley 25.148),
oportunidad en la cual, nuevamente sentiremos la ausencia de la Comisión
Bicameral Permanente que debería aconsejar al Cuerpo sobre el mantenimiento
o supresión de aquellas delegaciones.

En idéntico sentido, fue de lamentar la ausencia de Comisión, ante la
defectuosa delegación efectuada en la ley 25.413, en tanto no se estableció
expresamente el plazo durante el cual el Poder Ejecutivo podía hacer uso de
la facultad de modificar la alícuota del impuesto a los débitos y créditos
en cuentas corrientes bancarias.


III.- Promulgación parcial de leyes:

Por último, el proyecto aborda el mecanismo a seguir en los casos de
promulgación parcial de las leyes. En este caso, la Constitución Nacional se
ha remitido lisa y llanamente al procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia (conf. art. 80).

Esta disposición nos conduce a aplicar a los vetos parciales, exactamente
las mismas consignas que regulan el dictado de dichos decretos, para lo cual
bastará con la correspondiente remisión al articulado preliminar. Sin
embargo, no debe pasar inadvertido que los proyectos legislativos y alguna
doctrina han formulado propuestas con diferencias sustanciales en cuanto al
trámite de las promulgaciones parciales y a los efectos del silencio
parlamentario.

Por lo demás, también se debe considerar que el alcance del control a
efectuarse en el Congreso se limitará a la autonomía normativa de las partes
no vetadas y a la no alteración del espíritu de la norma.

En este caso se tiene que articular el mecanismo de revisión de la
promulgación parcial, con el establecido en el artículo 83 referente a la
insistencia de las cámaras en un caso de observación total o parcial. Una
interpretación literal de la Constitución podría llevar a la conclusión de
que ambas normas constitucionales son contradictorias. Ese es el criterio de
Ekmekdjian cuando sostiene que el constituyente omitió eliminar la
referencia al proyecto desechado "en parte", que se encuentra prevista en el
art. 83 de la ley fundamental (Miguel Angel Ekmekdjian, en "Comentarios a la
reforma constitucional", p. 78).

Para interpretar armónicamente los arts. 80 y 83 se puede sostener que la
Comisión Bicameral Permanente sólo tiene que intervenir en los casos de veto
parcial, habida cuenta de que el art. 80 dice: "En este caso". Bastaría con
dejar a salvo el ejercicio de la potestad de insistencia conferida en el
art. 83 de la carta magna, tal como se hizo en la sanción del Senado de
1995.

Sin embargo este mecanismo abre la posibilidad del siguiente conflicto: el
despacho de la Comisión Bicameral, de acuerdo al procedimiento previsto para
los decretos de necesidad y urgencia, se eleva para el tratamiento inmediato
y simultáneo de ambas Cámaras, y puede que la que se pronuncie en primer
término lo haga en sentido favorable a la promulgación parcial, en tanto que
la cámara de origen vote posteriormente -con mayoría de dos tercios- por la
insistencia en la sanción original del Congreso. ¿Cómo resolveríamos esta
controversia? En efecto, parece que no basta con "dejar a salvo" el
ejercicio de las facultades del art. 83, sino que hay que prever un
mecanismo de giro entre los cuerpos legislativos que evite una situación
como la descripta.

En base a lo expresado, en el presente proyecto se regula el control de las
promulgaciones parciales efectuadas por el Ejecutivo aplicando, en principio
el procedimiento de control de los decretos de necesidad y urgencia
descripto oportunamente y, al momento de la elevación al plenario de ambas
cámaras, el giro en primer término a la Cámara de origen a fin de que se
pueda pronunciar sobre la insistencia en la sanción original.

Si no hay voluntad de insistir, la cámara iniciadora podrá optar entre
pronunciarse por simple mayoría en favor de la promulgación parcial o por su
rechazo. Será suficiente con el expreso desacuerdo de uno de los cuerpos
parlamentarios, para que la promulgación parcial quede derogada.

La incorporación constitucional de los decretos de necesidad y urgencia, de
la delegación legislativa y de la promulgación parcial de las leyes, sólo ha
procurado dar contención y lineamientos normativos a consagraciones fácticas
y jurisprudenciales vigentes en nuestro país con anterioridad a la reforma
de 1994. Es vital la sanción de la norma cuyo proyecto presentamos, a
efectos de terminar de establecer reglas claras para el ejercicio de
funciones de carácter legislativo por parte del Poder Ejecutivo. La omisión
del Congreso en esta materia es sólo imputable a los legisladores, quienes
con esta demora estamos resignando parte del poder que nos ha sido otorgado.

Por ser ello así, y esperando contar con el voto favorable de los Señores
Senadores, presento este proyecto de ley regulatorio de las funciones de la
Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, prevista en los
artículos 99 inc. 3°, 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional.

Jorge R Yoma.-