Número de Expediente 4003/06

Listado de Autores
Negre de Alonso , Liliana Teresita
Rodríguez Saá , Adolfo

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-4003/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Articulo 1º: La asignación de publicidad oficial está regida por los principios de libre acceso a la información , transparencia y criterios de razonabilidad, acceso equitativo y pluralista a las oportunidades de expresión, recepción de expresiones minoritarias, descentralización y participación, eficacia en la administración del gasto público y publicidad de los actos de gobierno. Queda prohibida toda acción directa o indirecta de censura previa.

Articulo 2º: Prohíbese al Poder Ejecutivo Nacional, los entes descentralizados y organismos autárquicos, a autorizar gastos en cualquier forma de publicidad con fines de propaganda política.

Articulo 3º: Establécese que la publicidad Oficial del Estado Nacional, dependa de la Secretaria Nacional de Difusión que depende del Poder Ejecutivo Nacional.

Articulo 4º: La publicidad de los actos de gobierno generados por el Poder Ejecutivo Nacional, los entes descentralizados y los organismos autárquicos, a los efectos de promoción de sus actos de gobierno que se manifiesten a través de cualquier medio publicitario, deben limitarse a lo estrictamente necesario para alcanzar su finalidad, sin contener juicio de valor alguno sobre la actividad del gobierno, ni podrán directa o indirectamente por falta a la verdad, omisión, exageración o ambigüedad, inducir a los ciudadanos a error en cuanto a los contenidos de la medida anunciada.

Articulo 5º: En el presupuesto anual, el Poder Ejecutivo Nacional deberá establecer el monto destinado a la publicidad de los actos de Gobierno y a la publicidad institucional.

Articulo 6º: A los fines de la contratación de las pautas publicitarias las mismas deberán contratarse , bajo pena de nulidad, por medio de licitación pública prevista en la Ley de Contrataciones del Estado en la que participen todos los medios escritos, gráficos, televisivos y/o electrónicos y/o cualquier otro que se cree en el futuro, en condiciones de igualdad, debiendo publicarse todas las contrataciones en el Boletín Oficial de la Nación.

Articulo 7º: Ante grave emergencia nacional, regional o local deberá procederse conforme lo dispone el art. 72 inc. 2º de la Ley de Radiodifusión.

Articulo 8º: Las contrataciones realizadas conforme el art. 6º deberán realizarse teniendo en cuenta las siguientes pautas:

1) Perfil del medio y el público al que va destinada la campaña (perfil socioeconómico, etario y de género, cobertura geográfica, etc.).
2) Precios
3) Medición de circulación para los medios gráficos o audiencia en el caso de televisión, radio e Internet (usando datos de circulación confiables e independientes).

Articulo 9º: La Auditoria General de la Nación, tendrá a su cargo el control externo de todas las contrataciones que llevare a cabo la Secretaria Nacional de Difusión, debiendo ésta informar en forma semestral de los recursos y gastos y procesos de contratación que llevare a cabo.-

Articulo 10º: Créase el Registro Nacional de Medios y Agencias de Publicidad que dependerá de la Secretaría Nacional de Difusión.-

Articulo 11: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.-


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

Este proyecto de ley tiende primordialmente a regular un aspecto de la vida Institucional del País que no se encuentra regido por normativa alguna, salvo aquellas que se relacionan únicamente con la Ley de Contrataciones del Estado Nacional que sin dudas no expresa cabalmente lo que por publicidad oficial debe entenderse.

Por publicidad Oficial debe entenderse, un canal de comunicación entre el Estado y la población. Su propósito es difundir las políticas, programas, servicios e iniciativas gubernamentales; facilitar el ejercicio de los derechos y promover el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública, y en general, informar cualquier hecho que sea de relevancia pública.

La producción y asignación de publicidad oficial debe regirse por los principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos.

En la actualidad la publicidad oficial, es un tema que goza de una amplia discrecionalidad. Con ello no se logra transparencia en la asignación de los recursos públicos destinados a la publicidad oficial, sino todo lo contrario.

También debemos reconocer que de esta amplia discrecionalidad, no todas las veces se tiene eficiencia y con ello el buen uso de los fondos públicos cae en una retórica pocas veces creíble.

Además del marco normativo que debe tener la asignación de recursos para la publicidad oficial, en el cual se completen mecanismos más transparentes de asignación de la misma y como consecuencia de ello lograr una mayor eficiencia , también y al mismo tiempo debe tener un necesario mecanismo de control por órganos externos como por ejemplo la Auditoria General de la Nación, quien debe tener a su cargo el necesario control de los gastos y recursos en los que invierte el Estado Nacional en publicidad Oficial.
Creemos que estos lineamientos generales deben ser tenidos en cuenta al momento de regular por medio de una ley todo lo relativo a la publicidad oficial del Estado Nacional.

En el año 2005, la Asociación por los Derechos Civiles, en conjunto con la Iniciativa Pro Justicia de la Sociedad Abierta, publicó Una censura sutil: abuso de publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresión en Argentina. El informe, producto de una extensa investigación, documenta algunas de las presiones indirectas que los gobiernos utilizan para interferir con la libertad e independencia de los medios en nuestro país.

La censura indirecta se ha convertido, en los últimos años, en objeto de debate creciente en todo el mundo, y en particular en nuestro hemisferio(Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2003, Volumen III, Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Doc. OEA/Ser. L. /V/II.118 Doc.70 rev.2, 29 de Diciembre de 2003, Original. Español). Esto refleja una realidad en la que los métodos más frontales y directos de presión gubernamental -como el cierre de medios, los ataques físicos y asesinatos o los procesos judiciales contra periodistas- han declinado en pos de mecanismos más sofisticados, más complejos y menos visibles para silenciar a las voces críticas.

Dentro de estas ¿sutiles¿ formas de censura se encuentran las presiones por medio de la distribución de la publicidad oficial. Estas prácticas consisten en asignar o retirar pautas publicitarias en función de objetivos personales o políticos; esto es, en usar recursos que el Estado posee para comunicar temas de interés publico con el fin de beneficiar a medios de comunicación ¿amigos¿ o para castigar a los críticos.

La Convención Americana de Derechos Humanos prohíbe específicamente la restricción del derecho de expresión ¿por vías o medios indirectos¿ (Convención Americana de Derechos Humano, Artículo 13, inciso 3) . Del mismo modo, la Declaración Interamericana de Principios de Libertad de Expresión (La Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión fue adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanas en su 108° Período de Sesiones en Octubre del año 2000. Se trata de un documento fundamental para la interpretación del artículo 13 de la Convención Americana.), establece que ¿la utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley¿.

Tal como lo ha sostenido la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión: ¿la obstrucción indirecta a través de la distribución de publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión¿. El efecto inhibitorio es particularmente fuerte en países como el nuestro, donde la publicidad oficial es esencial para la supervivencia financiera de muchos medios de comunicación, sobre todo a nivel provincial.

El estudio sobre publicidad oficial -que abordó el ámbito nacional y cuatro provincias: Córdoba, Neuquén, Río Negro y Tierra del Fuego- descubrimos abusos generalizados por parte de funcionarios de gobierno, que vienen de larga data. Esta práctica se ve favorecida por marcos legales ambiguos y confusos, que no establecen reglas claras para regular cómo se planifica, cómo produce, cómo se distribuye y cómo se controla la publicidad oficial. Esta insuficiencia legal promueve la discrecionalidad, atenta contra la transparencia y facilita posibles actos de corrupción.

El propósito de este proyecto es, precisamente, delinear una serie de principios básicos para la regulación de la publicidad oficial. Nuestro objetivo es alcanzar un consenso generalizado sobre estos principios básicos, que luego de lugar a un debate más específico sobre el mejor modo de concretar este marco normativo.

Vale la pena aclarar que alertar sobre los mecanismos de interferencia que utiliza el Estado a través del uso de la publicidad oficial no implica desconocer otras situaciones que atentan contra la libre expresión de ideas y la pluralidad informativa. En primer lugar, no se pueden subestimar las presiones impuestas por los anunciantes privados, que con frecuencia intentan frenar las críticas de los medios a través de la colocación o retiro de pautas publicitarias. La debilidad económica de muchos medios -sobre todo los más chicos- los hace especialmente vulnerables y acentúa el poder que tienen las empresas para condicionar los contenidos informativos. Pero, además, muchas empresas periodísticas forman parte de grandes conglomerados con intereses en diversas áreas de la economía, lo que socava la real independencia de los medios al momento de cubrir determinados temas en los que tienen negocios involucrados.

Este último punto está en directa relación con la concentración de los medios y la tendencia hacia la constitución de los monopolios, un fenómeno global que amenaza la pluralidad de discursos y que solo podría evitarse con una clara política estatal de medios. Tal como lo advierte la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Véase Corte IDH, La colegiación obligatoria de periodistas, Opinión Consultiva OC-5/85 Serie A, No. 5, del 13 de noviembre de 1985 (en adelante Corte IDH OC-5).) ¿no sería (¿) admisible que, sobre la base del derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios públicos o privados sobre los medios de comunicación para intentar moldear la opinión pública sobre un solo punto de vista¿.

El Estado debe asumir un rol activo para propiciar la diversidad y pluralidad en los medios de comunicación, que no desconozca a las voces minoritarias ni a las posturas críticas del propio gobierno. Es la única manera de garantizar un debate amplio, robusto, rico y auténticamente democrático, que incluya, en lugar de excluir, a la mayor cantidad de sectores sociales.

La concentración de la propiedad genera una competencia cada vez más grande entre los medios más chicos por los ingresos de publicidad, y perjudica a los que son ignorados por los grandes anunciantes. Para paliar esta situación, muchos se alzan a favor de la distribución discriminatoria de la publicidad oficial, financiando -con recursos del Estado- la existencia de medios de comunicación que de otro modo no podrían mantenerse.

Este criterio, sin embargo, tiende a confundir los objetivos de la publicidad oficial con los de una política de subsidios (Ver Prólogo de ¿Una Censura Sutil¿, a cargo del ex Relator para la Libertad de Expresión, Eduardo Bertoni.). La publicidad oficial tiene como función primordial la de informar sobre los actos de gobierno y cuestiones de interés público. Los subsidios están destinados a financiar a medios de comunicación cuya existencia se considere valiosa para la comunidad por diversas razones. Los subsidios pueden ser una herramienta válida y necesaria para promover la diversidad de voces pero deben ser otorgados de modo transparente y claro para cumplir su verdadero fin y evitar arbitrariedades (El Consejo de Europa, por caso, haciendo referencia a la regulación de subsidios públicos a los medios y tras reconocer que aquellos pueden ser necesarios para garantizar la viabilidad financiera de algunos de ellos de modo de optimizar su pluralismo y diversidad, ha sostenido en una recomendación del Comité de Ministros de 1999 que esta asistencia ¿se deberá otorgar sobre la base de criterios transparentes y sujeto a control independiente¿ (Recomendación Nro. R (99), Comité de Ministros, Consejo de Europa, ¿Medidas para Promover el Pluralismo en los Medios (adoptada el 19 de enero de 1999).). La discusión sobre los subsidios para los medios, y sobre otras herramientas de política comunicacional, es un tema pendiente en nuestro país y nos parece que urge un debate serio que involucre a todos los sectores interesados. Esto no significa que el otorgamiento de publicidad oficial no pueda coexistir con fines de subsidios; en estos casos es imprescindible que la publicidad oficial cumpla sus objetivos (esto es, que no se otorgue con el mero fin de solventar a un medio) y que los criterios de otorgamiento aparezcan claramente expuestos y fundados.

La libertad de expresión es un derecho individual de toda persona, pero también es, como lo ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos, un ¿derecho social¿ (Opinión Consultiva n°5 -Corte Interamericana de Derechos Humanos.), de todos aquellos que necesitan conocer el contenido de esa expresión ejercer otros derechos - como por ejemplo el de votar informadamente - o simplemente decidir sobre sus propios planes de vida en virtud de lo que logran saber. La democracia misma depende de la calidad del debate público, que debe ser lo más robusto posible de modo de multiplicar las perspectivas, visiones y razones a las que los ciudadanos y ciudadanas echan mano para tomar decisiones referidas su vida pública o privada.

Los medios de comunicación tienen un rol fundamental en las democracias modernas; diseñar marcos institucionales que promuevan la independencia editorial y la pluralidad informativa es una tarea impostergable. Esperamos que las propuestas de este documento sean útiles para avanzar en esa dirección.

La publicidad oficial debe ser entendida como un canal de comunicación entre el Estado y la población. Su propósito es: difundir las políticas, programas, servicios e iniciativas gubernamentales; facilitar el ejercicio de los derechos y promover el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública y, en general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública. La producción y asignación de publicidad oficial debe regirse por los principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos.

En una sociedad democrática los ciudadanos deben y tienen derecho a conocer las actividades oficiales, las políticas de gobierno y los servicios que presta el Estado. Esto se funda en el principio republicano de publicidad de los actos de gobierno. En este sentido, la publicidad oficial también es un mecanismo que sirve para dar visibilidad y transparencia a las acciones del gobierno y a las instituciones.

Por este motivo, la publicidad oficial debe ser clara, objetiva, fácil de entender por la población, útil y relevante para el público. El gobierno debe usar los medios, soportes y formatos que mejor garanticen el acceso y la difusión de la información a la mayoría de la población o a la porción relevante, de acuerdo al propósito y características de cada campaña.

La publicidad del sector público se refiere a toda publicidad colocada en los medios y en la vía pública por todas las ramas del gobierno en todos los niveles (nacional, provincial, local), y sus organismos dependientes. Incluye toda la publicidad de las empresas controladas por el Estado y organismos públicos autónomos, sujetos o no al régimen de contrataciones públicas. El gasto incluye los cargos por diseño, producción y colocación de las publicidades. Las frases ¿publicidad oficial¿ y ¿publicidad del sector público¿ se usan a partir de aquí indistintamente.

La publicidad oficial no debe promover -explícita o implícitamente- los intereses de ningún partido político. Esta situación adquiere particular relevancia en períodos de campañas electorales, cuando los avisos gubernamentales pueden confundirse o ser usados con fines de propaganda partidaria. Para evitarlo, deben establecerse normas que regulen la suspensión de la publicidad por un tiempo razonable durante las campañas políticas y los comicios, salvo en casos en los que exista un deber legal de informar o se trate de informaciones que no puedan postergarse por un estricto criterio de oportunidad o situaciones de emergencia.

La publicidad oficial tampoco debe ser usada como un mecanismo destinado al sostenimiento económico de los medios de comunicación ya que tienen diferentes objetivos. Los subsidios del gobierno para impulsar la pluralidad y diversidad de voces, promoviendo y fortaleciendo determinados medios, deben ser asignados por organismos independientes y no políticos, de acuerdo con criterios y procedimientos preestablecidos, justos y transparentes. Sin embargo, existen casos en los que la distribución de pauta del sector público puede coexistir con objetivos de subsidios (ver Principio 3). En esas oportunidades, es imperioso que se reúnan dos condiciones: 1) que se cumplan efectivamente los objetivos de comunicación de la campaña en cuestión (esto es, que la adjudicación de publicidad no opere únicamente como medio de sostenimiento financiero, de otro modo se trataría pura y exclusivamente de un subsidio); 2)que los criterios de adjudicación aparezcan claramente expuestos.

La falta de lineamientos legales claros y concretos atenta contra la transparencia y favorece la discrecionalidad en materia de publicidad oficial.

En general, las diferentes etapas vinculadas a la producción, asignación y control -así como los organismos encargados de llevarlas a cabo- no cuentan con regulaciones claras a nivel nacional, provincial y local. Por el contrario, muchas veces estos mecanismos se delinean de manera informal según la voluntad de los distintos funcionarios a cargo. Esta situación genera un marco en el cual la publicidad oficial puede ser utilizada políticamente para interferir con la libertad e independencia de los medios, en franca violación a la libertad de expresión.

Es necesario, por lo tanto, que se dicte una legislación clara y específica a nivel nacional y local que establezca un marco sólido para la producción, distribución y control de la publicidad del sector público. La legislación, además, debe incluir sanciones apropiadas para la violación de sus disposiciones, así como recursos adecuados que permitan a los actores involucrados impugnar asignaciones ilegales de publicidad oficial.

Aunque la regulación aplicable a esta materia pueda encontrarse distribuida en diferentes leyes, creemos recomendable que exista un único cuerpo normativo para cada jurisdicción que rija la cuestión. Una ley como la propuesta simplificaría la aplicación de criterios y procedimientos y fomentaría la transparencia en un ámbito donde, tradicionalmente, esta cualidad ha faltado.

Debe establecerse un mecanismo para la contratación y distribución de la publicidad oficial que tenga por objeto reducir la discrecionalidad, evitar la sospecha de favoritismos político se impedir actos de corrupción.

Tal como ha sostenido la Relatoría para la Libertad de Expresión ¿no existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Solo cuando el Estado asigna estos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negarle a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso solo a algunos medios con base en criterios discriminatorios¿.

La misma línea se observa en la jurisprudencia internacional frente a reclamos de medios por el uso abusivo de publicidad oficial con fines de censura. En la India, un tribunal superior decidió, en el caso Ushodaya Publications, frente al retiro en represalia de la publicidad oficial por parte de un gobierno regional a un periódico por haber publicado una editorial crítica, que el gobierno no podía constitucionalmente utilizar sus facultades publicitarias para premiar o castigar a las empresas de medios por cuestiones relacionadas a causa de su opinión editorial. Esta corte estableció que la publicidad debe ser asignada de modo que cumpla con los fines buscados de educar e informar al público sobre las acciones de gobierno (Ushodaya Publications Pvt Ltdv. v. Gobierno de Andhra Pradesh, AIR (1981), AP 109.). En un caso similar, un Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos estableció que ¿utilizar fondos del gobierno para castigar el discurso político de los miembros de la prensa y forzar comentarios favorables al gobierno¿ implicaría una violación a la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos (El Día v. Rosello, 165 F.3rd 106 (1st Circuit 1999), p. 109) .

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina sugirió, en un caso que cuestionaba el manejo de publicidad estatal, que el retiro de publicidad oficial con motivos ¿persecutorios¿ podría constituir una violación inaceptable de las garantías a la libertad de expresión. (Emisiones Platenses, SA s/acción de amparo, Fallo del 12 de junio de 1997.).

Desde esta perspectiva, la asignación de publicidad oficial en los diferentes medios de comunicación debe responder a criterios claros y transparentes. Debe buscarse la efectividad del mensaje -esto es, que el mensaje efectivamente llegue a las audiencias a las que busca impactar- y la racionalidad en el uso de los fondos públicos.

Los criterios deberían incluir y evaluar distintos factores, tales como:
1) Perfil del medio y el público al que va destinada la campaña (perfil socioeconómico, etario y de género, cobertura geográfica, etc.).
2) Precios
3) Medición de circulación para los medios gráficos o audiencia en el caso de televisión, radio e Internet (usando datos de circulación confiables e independientes).
4) Otras consideraciones relevantes, que deben ser claramente expuestas.

Si se cumplen ciertas condiciones no negociables -como el perfil de la audiencia- se podría privilegiar a determinados medios de comunicación que cumplan con ciertas características que se consideren relevantes. Tal sería el caso, por ejemplo, de medios provinciales que promuevan la producción de contenidos locales.

Consideramos que el perfil del medio y de la campaña debe ser el primer criterio a tener en cuenta, un filtro que defina el universo de medios elegibles, ya que la campaña publicitaria debe llegar adecuadamente al público al que busca impactar. Una vez que se ha efectuado esa preselección, los medios de comunicación pueden obtener puntos a su favor por medio de la combinación de los criterios 2, 3 y 4. Una selección basada exclusivamente en la medición de circulación o audiencia sería injusta ya que siempre eliminaría de la competencia -y por ende, de la posibilidad de obtener pauta publicitaria del gobierno- a los medios más chicos.

Para evitar arbitrariedades, las especificaciones distintas del precio deben ser tan objetivas como resulte posible. Al momento de ofertar y adjudicar un contrato de publicidad, los criterios y su forma de valuación deben aparecer claramente expuestos y fundados.

La decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial, además, debe tomarse de modo transparente, justificado y que permita el control público. En Argentina, esto no ha venido ocurriendo y se han producido aumentos desmedidos de los presupuestos referidos a publicidad oficial sin ninguna explicación satisfactoria. La pauta, como principio general, debe estar justificada en la existencia de ¿campañas publicitarias¿ que respondan a necesidades concretas y reales de comunicación.

Como regla general, los contratos de publicidad oficial deben asignarse a través de procesos competitivos, abiertos, transparentes, públicos y flexibles. Los procesos para contratar agencias de publicidad -en los casos en que sea necesario- y espacios en los medios, deben impedir las decisiones discrecionales y al mismo tiempo garantizar un ágil manejo de la pauta publicitaria en los casos en que sea necesario.

La contratación directa de proveedores únicos sólo se debe reservar para casos de emergencia y extrema urgencia. Para publicidad por radio y televisión relacionada con emergencias, los gobiernos deberán aplicar la disposición sobre publicidad gratuita contenida en el artículo 72 de la Ley de Radiodifusión Nacional (El artículo 72 inciso 2 de la ley n° 22.285 (Ley Nacional de Radiodifusión) establece que Los titulares de los servicios de radiodifusión deberán realizar transmisiones sin cargo ¿ante grave emergencia nacional, regional o local¿).

Para elegir a las agencias de publicidad y otros contratistas involucrados en el proceso de producción o distribución deberían seguirse las mismas reglas de licitación y transparencia. Estos intermediarios deben estar sujetos, asimismo, a las mismas condiciones en el momento de subcontratar proveedores.

La responsabilidad por el manejo de la publicidad oficial debería descentralizarse para que no esté solo en manos de funcionarios nombrados políticamente, como secretarios de medios, sino de organismos o funcionarios técnicos. La experiencia en el país ha demostrado que dejar librado el manejo de los fondos de la publicidad a funcionarios políticos que dependen directamente del Poder Ejecutivo promueve la discrecionalidad y el favoritismo.

Los funcionarios políticos -como los secretarios de medios- pueden estar involucrados en el momento de decidir los objetivos y características generales de las campañas, pero deberían dejar el diseño y el manejo diario a especialistas idóneos para la tarea. Sería conveniente que la designación y remoción de estos especialistas no pueda quedar librada exclusivamente a la voluntad del poder político de turno, de modo de no condicionar su independencia.

De este modo, sería conveniente que organismos o funcionarios técnicos estén a cargo de la planificación, definición de las campañas, la contratación de las agencias de publicidad y la colocación de las publicidades a pedido de los diferentes organismos y secretarías del gobierno.

En el Reino Unido, por ejemplo, la Oficina Central de Información (Central Office of Information, COI) cumple una función de este estilo. Cada departamento de la administración central define sus presupuestos de publicidad. La COI, a través de especialistas propios o de terceros que contrata, asesora y se ocupa de los aspectos técnicos de las campañas. En Canadá, en todo el proceso vinculado a la planificación, producción, contratación, colocación de los avisos y evaluación posterior de la publicidad oficial están involucrados diferentes organismos del Estado (Por ejemplo, en la planificación y aprobación de las campañas y el presupuesto participan el Privy Council Office (suerte de secretaría no partidaria que asiste al Primer Ministro y a los departamentos de gobierno en diferentes cuestiones técnicas y estratégicas), la Comisión de Publicidad del Gobierno (Government Advertising Comitté), un comité inter-departamental, el Gabinete y la Secretaría del Tesoro (Treasury Board), que aprueba los fondos. La oficina que se encarga de las compras públicas (Public Works and Government Services Canada) autoriza la compra de espacios en los medios y asiste en las evaluaciones posteriores a las campañas.)

Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en publicidad oficial, que se financian con fondos públicos.

Esta información debería incluir:

1- Los presupuestos aprobados de publicidad, que deberían publicarse en Internet (en los sitios web de cada organismo o en un sitio centralizado). La ley debe exigir que los gobiernos realicen una adecuada planificación presupuestaria para el año y los presupuestos deben estar justificados en términos de campañas publicitarias fundadas en objetivos y necesidades reales de comunicación. Cómo se dijo anteriormente, la decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial debe tomarse de modo justificado y que permita el control público.

2- Información puntual sobre la contratación de la publicidad durante todas las etapas del proceso (por ejemplo, la invitación a licitar, la selección de la licitación ganadora, y otros), publicada en las versiones impresas y online de los respectivos boletines oficiales de cada entidad gubernamental y en sitios web de libre acceso al público.

3-Informes detallados y periódicos de los gastos efectuados en publicidad. La información en este rubro debería incluir: gastos por organismo, gastos por tipo de medio, procedimientos utilizados para asignar los contratos respectivos y datos precisos sobre cada campaña importante (objetivos, monto, duración, medios pautados, agencias involucradas, resultados en los casos en se haga una evaluación posterior, etc.).

4- La información sobre todos los contratos de publicidad es información pública y debería estar disponible para cualquier interesado a través de Internet, ya sea en los sitios de los organismos que publicitan, o en un sitio web centralizado. Esto debería ser un requisito al menos para los contratos más importantes, que superen determinado monto. En Canadá, por ejemplo, como parte de una serie de reformas introducidas para incrementar la transparencia en esta materia, el gobierno estableció que todos los contratos de publicidad sean publicados en el sitio web del organismo que maneja las compras públicas, y que todos los contratos que superen cierto monto sean también publicados en los sitios de los organismos correspondientes.

Entre la información publicada se debería incluir: duración, monto, adjudicatarios, proceso de selección y criterios utilizados para la adjudicación del contrato. Los datos deberían estar presentados de modo tal de facilitar su búsqueda. Sería recomendable, incluso, que su publicación permita la búsqueda a través de diferentes variables (por ejemplo monto de las campañas, adjudicatarios, etc.). Del mismo modo, cualquier persona debería poder acceder a la información sobre los contratos a través de pedidos puntuales a los organismos correspondientes, de acuerdo a las normas que rigen el derecho a la información pública.

5- Tratándose de fondos públicos cuyo gasto debe estar justificado, es recomendable que se efectúen evaluaciones técnicas posteriores para medir el resultado de las campañas, y que dichos informes sean publicados en Internet. Algunas legislaciones comparadas, como la de Canadá, adoptan esta exigencia cuando se trata de campañas grandes (que superan cierto monto). En ese país, todas las instituciones deben incluir dichas investigaciones posteriores en el proyecto de campaña como una parte integral de él, para asegurarse que haya suficientes fondos para financiarlas.

En Reino Unido la Oficina Nacional de Auditoria (NAO, National Audit Office) ha efectuado estudios sobre las campañas realizadas por la Oficina Central de Información, evaluando las tendencias en publicidad oficial, el cumplimiento de las pautas que rigen la materia y haciendo recomendaciones para una administración más eficiente de las campañas.

En nuestro País las normas que regulan la publicidad Oficial en el ámbito nacional son el Decreto Ley 3.354/56; Decretos 4.36/2000; 1023/2001 que establecen el régimen de contratación del Estado, pero no regulan en forma especifica el régimen de contrataciones de la publicidad oficial ni prevén sistemas de control destinados a asegurar la transparencia en la asignación de fondos públicos.

Por otra parte el Decreto 993/96 dispone la obligación de canalizar el manejo de pauta estatal a través de la Secretaria de Prensa y difusión de la Nación, y el Decreto 2507/2002 faculta a TELAM a planificar , producir y contratar espacios de publicidad a pedido de las distintas áreas del gobierno nacional.

La Asociación de Derechos Civiles (filial Argentina) participó por medio de un amicus curiae en la acción de amparo promovida por Editorial Perfil contra el Poder Ejecutivo Nacional por discriminación en el otorgamiento de publicidad oficial.

La Asociación de Derechos Civiles sostuvo en esa oportunidad, en forma coincidente con la posición adoptada por Editorial Perfil, que ¿la regulación de la publicidad oficial actualmente vigente resulta contraria al derecho a la libre expresión (artículos 14 y 32 de la Constitución Nacional, 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) y al principio de legalidad (artículos 14, 19 y 28 de la Constitución Nacional y 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)¿ ; ¿En casos como éstos, la discusión no es sólo de interés de las partes sino de toda la sociedad. Según el amparo presentado por Perfil, la discriminación en la distribución de la publicidad oficial es consecuencia de las críticas que realiza el medio al Gobierno, y este hecho es de por sí discriminatorio e indirectamente un acto de censura, de sanción a la crítica, afectando la libertad de expresión, no sólo de éste sino la de otros medios de comunicación¿; ¿Entre las restricciones ilegítimas que pueden afectar gravemente la libertad de expresión está la manipulación arbitraria y discrecional de la asignación o retiro de la publicidad oficial por parte del gobierno, con el objeto de ¿premiar¿ o ¿castigar¿ a los medios de prensa. Por eso es necesario - sostuvo el director ejecutivo de la ADC, Roberto Saba- que se establezca en forma precisa y detallada los criterios y mecanismos de distribución de la publicidad oficial y un sistema eficaz de control de la asignación de los fondos públicos¿. En este sentido, Saba expresó que ¿la asignación discriminatoria de publicidad oficial, sin criterios razonables y el retiro arbitrario de la pauta publicitaria constituyen un grave problema en nuestro país. Es necesario que los gobiernos dicten reglas claras y objetivas, similares a las que ya existen en otros países en los que se ha tomado conciencia del impacto altamente negativo de estas prácticas para la calidad de la democracia¿ ; y agregó ¿las presiones ejercidas mediante la distribución de la publicidad oficial no sólo afectan el derecho a la libertad de expresión de los medios que resultan ¿castigados¿ por su línea editorial. También tienen fuertes efectos inhibitorios sobre otros medios, hecho que impacta directamente sobre la calidad del debate público y vulnera el derecho a la libertad de expresión e información de todos los ciudadanos. La libertad de expresión es un derecho individual pero también es un medio indispensable para que la comunidad a la hora de ejercer la democracia¿.

Uno de los antecedentes citados por la Asociación de Derechos Civiles en el escrito, es el fallo de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación en un caso relacionado con el manejo de publicidad oficial por parte del Estado, donde se sugiere ¿que el retiro de publicidad oficial con motivos persecutorios podría constituir una violación inaceptable de las garantías a la libertad de expresión (Caso ¿Emisiones Platenses S.A. s/acción de amparo¿)¿.

Es por ello que en orden a darle normatividad a una de las actividades del Estado Nacional que sólo tiene reglas en su gran mayoría discrecionales, es que solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto de ley.-

Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.-