Número de Expediente 2166/05

Origen Tipo Extracto
2166/05 Senado De La Nación Proyecto De Ley GIUSTINIANI : PROYECTO DE LEY CREANDO LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE TRAMITE LEGISLATIVO
Listado de Autores
Giustiniani , Rubén Héctor

Fechas en Dir. Mesa de Entradas

MESA DE ENTRADAS DADO CUENTA Nº DE D.A.E.
15-07-2005 27-07-2005 109/2005 Tipo: NORMAL

Fecha de Ingreso a Dir. Gral. de Comisiones

DIR. GRAL. de COMISIONES INGRESO DEL DICTAMEN A LA MESA DE ENTRADAS
19-07-2005 14-06-2006

Giros del Expediente a Comisiones

COMISIÓN FECHA DE INGRESO FECHA DE EGRESO
DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES
ORDEN DE GIRO: 1
19-07-2005 14-06-2006

ENVIADO AL ARCHIVO : 25-08-2006

Resoluciones

SENADO
FECHA DE SANCION: 07-07-2006
SANCION: APROBO
COMENTARIO: CON MODIFICACIONES
NOTA:CONJ. S. 712,217,33/06, 2183,2076,634,451 Y 435/06
SANCION DE LEY
FECHA DE SANCION: 20-07-2006
NUMERO DE LEY: 26122
PODER EJECUTIVO DE LA NACION
RESOLUCION: Promulgo
FECHA: 27-07-2006
DECRETO NUMERO: 950/06
FECHA DEL DECRETO: 27-07-2006
OBSERVACIONES
DICT. CONJ. VER S. 712/06

Órdenes del Día

NÚMERO DE FECHA ESTADO ANEXO
509/06 15-06-2006 APROBADA
En proceso de carga
Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2166/05)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Organización de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo. Reglamentación de los Decretos de
Necesidad y Urgencia.

Artículo 1: Créase la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, la que tendrá como atribución
exclusiva el tratamiento de las funciones indicadas en los artículos 99, inciso 3º, párrafo 3º; 80 y 100,
inciso 12, de la Constitución Nacional.-

Artículo 2: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo cumplirá funciones de manera
permanente.-

Artículo 3: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo estará compuesta de quince Senadores y
quince Diputados, los que serán designados por los presidentes de cada Cámara, de conformidad al criterio
de proporcionalidad señalado en el artículo 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional y a propuesta de
los bloques políticos.

En caso de circunstancias debidamente justificadas el Diputado
o Senador que no pudiere concurrir a la sesión de la Cámara será
reemplazado por otro representante de la misma agrupación política a la que pertenece. Si dicha fuerza
política tuviere un solo representante, el Presidente de la Comisión Bicameral designará a su reemplazante
preservando el pluralismo político de la Comisión.-

Artículo 4: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo tendrá un presidente, un
vicepresidente, un secretario y veintiún vocales.-

Artículo 5: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo dictará su reglamento de
funcionamiento interno. Subsidiariamente se aplicará el reglamento de la Cámara de Diputados.-

Artículo 6: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo será citada a sesionar por su
presidente, su vicepresidente o por un tercio de sus integrantes. La convocatoria deberá realizarse con
una antelación no inferior a 72 horas.-

Artículo 7: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo sesionará en forma pública.-

Artículo 8: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo podrá sesionar y resolver válidamente
con la presencia de la mitad mas uno de sus miembros.-

Artículo 9: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo emitirá despachos por mayoría y por
minoría.-

Artículo 10: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo ejerce su competencia en forma
exclusiva, pudiendo requerir opinión consultiva a las comisiones permanentes de cada Cámara y la presencia
del jefe de gabinete de ministros, de los ministros y de los secretarios de Estado a efectos de
solicitarles todo tipo informes.-

Artículo 11: La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo deberá expedirse acerca de la validez
o invalidez de los Decretos de Necesidad y Urgencia, de las promulgaciones parciales de leyes y de los
decretos dictados en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso y elevar su dictamen al plenario de
la Cámara que corresponda para su tratamiento, de conformidad a lo establecido en la presente norma. Ese
dictamen deberá ser emitido dentro de los diez días de recibido el asunto para su tratamiento y deberá
tener un pronunciamiento claro y fundado sobre los siguientes puntos: a) circunstancias excepcionales que
impidieron al Poder Ejecutivo seguir el trámite ordinario para la sanción de leyes; b) que no se trate de
normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de partidos políticos; c) si se han
seguido los procedimientos formales exigidos por la Constitución Nacional respecto de la emisión del
decreto en acuerdo general de ministros y refrendado por el jefe de gabinete.-

Artículo 12: Si transcurrieran los diez días aludidos en el artículo anterior sin que la Comisión
Bicameral Permanente de Trámite Legislativo se pronunciara, el silencio se interpretará como un dictamen
de rechazo. Sucedido ello las Cámaras quedarán habilitadas para tratar el tema con la mayoría exigida para
el tratamiento de las cuestiones sobre tablas.-

Artículo 13: El Poder Ejecutivo Nacional podrá dictar decretos en materia reservada a la ley por la
Constitución Nacional siempre que justifique fundadamente la existencia de peligros y/o amenazas al
interés público, personas y bienes, que generen un grave riesgo social y que pongan en peligro la
existencia misma de la Nación y el Estado, y proponga medios razonables para superar los hechos que
originan esa situación. Esta facultad solo podrá ejercerse cuando el Congreso Nacional se encuentre en
receso.-

Artículo 14: El Poder Ejecutivo Nacional en su mensaje de elevación del Decreto de Necesidad y Urgencia
debe fundamentar clara, fundada y acabadamente cuáles son los peligros y amenazas al interés público,
personas y bienes que generan grave riesgo social y ponen en peligro la existencia misma de la Nación y el
Estado y justificar la idoneidad de los medios propuestos para superar los hechos que originan esa
situación.-

Artículo 15: Los Decretos de Necesidad y Urgencia deberán ser numerados en forma separada de los demás
decretos que emita el Poder Ejecutivo.-

Artículo 16: En el supuesto que el Decreto de Necesidad y Urgencia emitido por el Poder Ejecutivo Nacional
regule alguna de las materias prohibidas por la Constitución Nacional, será nulo, sin efecto jurídico
alguno y no podrán invocarse a su respecto derechos adquiridos. El Congreso Nacional queda expresamente
facultado para declarar tal nulidad.-

Artículo 17: En el supuesto que el Decreto de Necesidad y Urgencia emitido por el Poder Ejecutivo Nacional
nos sea elevado a la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo dentro del plazo previsto en la
Constitución Nacional, será nulo, sin efecto jurídico alguno y no podrán invocarse a su respecto derechos
adquiridos. El Congreso Nacional queda expresamente facultado para declarar tal nulidad.-

Artículo 18: El Poder Ejecutivo Nacional, cuando dicte un Decreto de Necesidad y Urgencia, convocará a
ambas Cámaras del Congreso a sesiones extraordinarias a efectos de su tratamiento. Las sesiones deben
comenzar dentro de los cinco días de producido dictamen por parte de la Comisión Bicameral Permanente de
Tratamiento Legislativo.-

Artículo 19: Para el tratamiento legislativo de los Decretos de Necesidad y Urgencia, la Cámara de
Diputados será la iniciadora, aplicándose en general el procedimiento para la formación y sanción de las
leyes. Cada Cámara poseerá un plazo de cinco días para pronunciarse si el dictamen de la Comisión
Bicameral fuera unánime y de diez días si existiera mas de un despacho.-

Artículo 20: Los Decretos de Necesidad y Urgencia aprobados por el Congreso Nacional serán asimilables a
la ley dictada por el Congreso Nacional y tendrán plena vigencia desde la fecha que ellos determinen o
desde su publicación en el Boletín Oficial. No podrán ser modificados por el Poder Ejecutivo Nacional.-

Artículo 21: La no expedición de cualquiera de las Cámaras en el plazo señalado en el artículo 19 implica
el rechazo del Decreto de Necesidad y Urgencia.-

Artículo 22: Tanto en el supuesto previsto en el artículo anterior como en el caso de rechazo expreso del
Decreto de Necesidad y Urgencia por parte del Congreso Nacional, la norma será nula, sin efecto jurídico
alguno y no podrán invocarse a su respecto derechos adquiridos.-

Artículo 23: El rechazo de un Decreto de Necesidad y Urgencia por el Congreso Nacional no podrá ser vetado
total o parcialmente por el Presidente de la Nación.-

Artículo 24: Comuníquese al Poder Ejecutivo.


Rubén Giustiniani.-

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

El artículo 99 inc. 3 de la Constitución Nacional determina que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá en
ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo, lo
cual implica que ninguna excepción se admite a la regla que motiva la actuación del Poder Ejecutivo
Nacional. Sólo se admite en caso de excepcionalidad que el presidente dicte decretos de necesidad y
urgencia, aunque ellos deben ser decididos en acuerdo general de ministros refrendados por el jefe de
gabinete y ser sometidos a la consideración de la Comisión Bicameral Permanente del Parlamento.

Cabe señalar que pese a que este artículo nació de la reforma constitucional realizada en 1994, aún no fue
puesto en práctica por el Congreso de la Nación, hecho que coloca al parlamento en una verdadera mora
legislativa, que le hace generar un acto inconstitucional, por lo que para bien del sistema republicano se
debe dictar inmediatamente la ley que aquí proponemos.

Como se advierte de una cabal lectura del mandamiento constitucional, el dictado de los decretos de
necesidad y urgencia luego de la reforma constitucional de 1994, ya no puede ser asumido por presidente
alguno sin que concurra la intervención de todos los órganos establecidos en la Constitución Nacional,
entre ellos la Comisión Bicameral creada por ella misma.

El dictado del decreto de necesidad y urgencia, en consecuencia, posee un modo garantizador y específico
de producción y, hasta que no se creen todos los órganos dispuestos por el artículo 99, no sólo de
intervención sino de contralor, el Poder Ejecutivo debería someterse a la vigencia del funcionamiento del
Cuerpo Legislativo creado por la Constitución Nacional y respetar la impronta del nuevo texto.

La realidad nos demuestra que el PEN continuamente dicta decretos de supuesta necesidad y urgencia, pese a
que la Comisión bicameral aún no fue reglamentada. Sabemos que tal falta de reglamentación no es casual,
sino que deviene de una clara intencionalidad política. El PEN impone los decretos de necesidad y
urgencia, sin el costo para él de someterlo a discusión alguna, pero ocasionándole un profundo perjuicio a
la división de poderes.-

Hemos manifestado en numerosas oportunidades que, pese a tal imposición fáctica de los DNU por parte del
PEN, al no haberse creado la Comisión Bicameral Permanente del Poder Legislativo, la omisión de la
reglamentación y la falta de existencia de este órgano invalida toda decisión del Poder Ejecutivo en esta
materia.

En esa inteligencia se ha expedido Germán Bidart Campos al apuntar que el encuadre dentro del texto en el
cual están habilitados exige la concurrencia de condiciones muy severas. Una vez que estas condiciones
estén satisfechas y hayan sido respetadas, el decreto está dictado y tiene un segundo aspecto que es el
trámite y control posterior en tres etapas: a) el Jefe de Gabinete dará intervención a la Comisión
Bicameral, b) ésta deberá producir el despacho y elevarlo a la consideración del Congreso y c) el Congreso
dará tratamiento al decreto. Cuando este marco no sea cumplido ni pueda cumplirse por inexistencia de
creación de la Comisión Bicameral Permanente, sigue en pie la prohibición rotunda del artículo 99 inc. 3
de la Constitución Nacional, el Poder Ejecutivo en ningún caso puede ejercer facultades legislativas y si
lo hace el efecto es nulo e inconstitucional.

Pero pese a las enseñanzas del maestro Bidart Campos desde 1994, el PEN ha dictado numerosos DNU,
manifiestamente inconstitucionales por violar la zona de reserva legal absoluta y por haber asumido
facultades legislativas, ya que no han demostrado que se trataban de una situación de emergencia en la
cual resulta imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de
leyes.

Debemos recordar que, como lo explicara el Convencional Nacional Constituyente Ortiz Pellegrini, la regla
general es que están prohibidos los decretos de necesidad y urgencia. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional
para la sanción de leyes, podrán dictarse estas normas. Esta es la primera limitación a la que alude dicho
constituyente: "Cuando se habla de circunstancias excepcionales se hace alusión a la emergencia, que tiene
sus fundamentos en el estado de necesidad¨. La segunda limitación importante es que no se trate de materia
penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, la que está expresamente indicada en
la norma constitucional. Sin embargo, el convencional agrega ¨Al margen de esta situación expresamente
mencionada, hay dos no mencionadas que están absolutamente prohibidas como materia de decreto de necesidad
y urgencia. En primer lugar, las disposiciones de la parte de la Constitución, porque no podrán derogarse,
modificarse o de alguna manera alterarse los derechos que consagra la parte dogmática de la Constitución
por medio de este instrumento¨.

Es claro, entonces, que la emergencia en el contenido sistemático de la Constitución Nacional reformada en
1994 no autoriza a emitir disposiciones de carácter legislativo en todo lo que se ha dado en llamar la
reserva de ley absoluta, que es imposible de ser tanto delegada como asumida por el Poder Ejecutivo en
caso de urgencia. Esto es, la reserva de ley absoluta implica que hay un núcleo de potestades legislativas
en determinadas materias sobre las cuales el principio de legalidad es absoluto, y que bajo ningún
concepto pueden ser ni objeto de delegación ni objeto de asunción de facultades por parte del Poder
Ejecutivo, aún mediando emergencia, aún mediando urgencia. La reserva de ley relativa, por el contrario,
son aquellas situaciones donde el principio de reserva de ley permite, sin embargo, la delegación de la
potestad legislativa del Parlamento al Poder Ejecutivo, o la asunción de este de facultades legislativas
en caso de emergencia.

La doctrina de la reserva de ley tuvo su origen en el Derecho Alemán resultando Otto Mayer en su "Tratado
de Derecho Administrativo" el primer gran sistematizador. Fue este autor quien hizo la distinción entre
relaciones generales y especiales de sujeción de modo que solamente a las primeras les cabe la reserva de
ley. Es decir, las relaciones generales de sujeción se establecen entre el estado y todos los ciudadanos
en cuanto tales protegiendo la libertad y la propiedad, la segunda vincula sólo a quienes están en una
relación de sujeción o deber con el Estado.

Esta dualidad se ordena sobre el principio de la supremacía de la ley, pero a la vez este criterio, como
criterio puramente formal que podría dejar la iniciativa más vivaz del poder reglamentario, se
complementa con el principio de las materias reservadas a la ley. Es decir, con la afirmación de que
ciertas materias especialmente importantes han de ser objeto exclusivo de la regulación legal sin que el
poder reglamentario general como poder independiente de la ley pueda entrar en ellos. En el mismo sentido
se ha expedido Gustavo Zagrebelsky en su obra ¨Manuale di Diritto Constituzionale¨ Volumen Primo -Il
Sistema delle fonti del diritto- p. 56, cuando dice que la distinción entre reserva absoluta y relativa,
si bien no explicitada en el texto de la Constitución surge claramente de ella, en este sentido señala que
el criterio debe encontrarse en la razón de las diversas normas de la Constitución, así por ejemplo la
razón garantista induce a considerar absoluta la reserva atinente a los derechos que la Constitución
considera inviolables, la razón democrática considera absoluta la reserva en relación con las gestiones de
los intereses esenciales de la colectividad y al régimen electoral y de los partidos. No hay emergencia
que pueda invocarse en materia de reserva legal absoluta. El artículo 99 de la Constitución Nacional
establece expresamente algunas zonas de reserva legal absolutas, como pueden ser los partidos políticos,
el régimen tributario y la materia penal.

Por lo tanto, la constante asunción de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo Nacional al
dictar decretos en desmedro de las atribuciones del Congreso de la Nación, viola varias disposiciones
constitucionales, especialmente si tenemos en cuenta un criterio sistemático de interpretación, de modo
que todas las normas del sistema que forman la Constitución Nacional puedan ser interpretadas de manera
que se concilien entre ellas.

Así, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que la primera regla de interpretación es darle
pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que
armonicen con el ordenamiento jurídico restante, con los principios y garantías de la Constitución
Nacional (Fallos 281:147 y otros). En el mismo sentido, la Corte Suprema ha expresado que, por encima de
lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar lo que ellas dicen
jurídicamente. En esta indagación no debe prescindirse de las palabras de la ley y tampoco atenerse
rigurosamente a ellas, cuando la interpretación sistemática así lo requiere.

La Constitución Nacional contiene varias disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos
preocupa. Una relacionada con los llamados decretos de necesidad y urgencia, cuando el Poder Ejecutivo per
se y en virtud de circunstancias excepcionales asume una función que es propia del Parlamento y,
obviamente, debe ser sometida al control y ratificación de éste. Esta disposición está contenida en el
artículo 99 inc. 3 cuando señala que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá, en ningún caso bajo pena de
nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando
circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución para la sanción de las leyes y "no se tratare de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos podrá dictar decretos de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán ser refrendados,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros¨.

La otra disposición es la contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional, que prohibe la
delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de administración o
de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el
Congreso establezca. Finalmente, y por imperio de la interpretación sistemática, una nueva norma debe
incorporarse necesariamente a esta interpretación y es la vieja cláusula de defensa de la democracia que
está contenida en el artículo 29 de la Constitución Nacional en cuanto establece que "El Congreso no puede
conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia,
facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por los
que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona alguna. Actos
de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que lo formulen, consientan o
firmen a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria".

Hay un núcleo de potestades legislativas en determinadas materias que bajo ningún concepto pueden ser ni
objeto de delegación ni objeto de asunción de facultades por parte del Poder Ejecutivo. En este sentido
hay una reserva de ley absoluta expresa que está contenida en el artículo 99 inc. 3 cuando prohibe en
forma absoluta al Poder Ejecutivo asumir potestad legislativa en materia penal, en materia tributaria, de
partidos políticos y de régimen electoral. Esto quiere decir que el Poder Ejecutivo aún mediando
emergencia o urgencia no puede disponer con carácter legislativo de ninguna de estas materias.

Además, tal como lo sostiene "La estructuración del orden jurídico-constitucional a partir exclusivamente
del principio de legitimidad democrática no permite prescindir de la noción de la reserva de ley. El
ámbito reservado a la ley no es, ciertamente, en las constituciones democráticas, el acotamiento negativo
de la potestad nemotética libre de un poder no legitimado democráticamente sino, por el contrario, una
limitación que la Constitución impone al poder que el legislador democrático (y único) tiene para atribuir
a la Administración la facultad de regular por sí materias determinadas. Su razón de ser no está en una
división de la soberanía, sino, cabría decir, en la radical limitación de todos los poderes constituidos,
en la necesidad de preservar la separación entre Legislativo y Ejecutivo, que no resulta ya ¨naturalmente¨
de su diverso origen y, por debajo de todo ello, como fundamento de la limitación y de la separación, en
los valores supremos cuya vigencia la Constitución pretende asegurar" .

Se ha explicado que existen tres vías para acceder a esta cuestión. De acuerdo con la idea de democracia,
deberían quedar reservadas a la representación popular, como único órgano con legitimación democrática
directa, todas aquellas decisiones esenciales y políticamente importantes y, en especial, las que trazan
las líneas básicas y las directrices del orden estatal y social. Quienes avanzan por la vía de la idea del
Estado de Derecho, atribuyen al legislador la competencia exclusiva para regular todos los ámbitos de
libertad conectados con los derechos fundamentales, con independencia de que se trate de relaciones
internas o externas del Estado, pero entienden que los derechos fundamentales no sólo son derechos de
libertad, sino elementos fundamentales de derecho objetivo, cuyo contenido de garantía prestacional ha de
ser preservado por la ley. La tercera vía que se basa en la idea de forma y procedimiento legislativo
pretende construirse no a partir de principios jurídicos y constitucionales, que naturalmente se aceptan,
sino de la forma de la ley y del procedimiento legislativo. Lo que caracteriza a la ley como forma
superior de creación del derecho en un sistema democrático es su modo de elaboración en el Parlamento, a
través de la discusión y la negociación entre las distintas fuerzas políticas y en presencia constante de
la opinión pública. Las materias reguladas por ley, las que constituyen la reserva de ley, deben ser todas
aquellas y sólo aquellas respecto de las que resulte esencial este procedimiento de discusión pública y
transacción entre las distintas fuerzas políticas presentes en la Cámara.

Todas estas razones demuestran a todas luces la gravedad de la mora legislativa, lo que nos llevan a
reclamar la puesta en práctica y el efectivo cumplimiento del artículo 99 inciso 3 de la CN, con el claro
objeto de evitar los abusos reiterados del PEN sobre otro de los poderes del Estado.

El proyecto que aquí acompañamos sigue los parámetros marcados por la ley fundamental. Así, por ejemplo,
se dispone la integración de la comisión respetando la proporción de las representaciones políticas de
cada Cámara y su participación igualitaria. La cantidad de los miembros propuestos tiene como fin
garantizar la participación de la mayor cantidad de bloques parlamentarios existentes en ambas Cámaras.

También se prohibe expresamente la sanción ficta, puesto que "...el hecho de que la Constitución
establezca que el decreto legislativo debe ser considerado por las Cámaras y que dicho tratamiento debe
ser "expreso", significa que la norma hace directa referencia al art. 82 cuando dispone que está excluida
´la sanción tácita o ficta´, debido a que la voluntad de las Cámaras debe manifestarse expresamente. Esto
significa que no basta con que las Cámaras tengan el tema en el orden del día, para luego no resolverlo;
debe haber resolución, por la ratificación o por el rechazo, del decreto. De lo contrario la constitución
no habría exigido expreso tratamiento'. El silencio del Congreso o el no tratamiento implican, en
consecuencia, rechazo, por directa aplicación del art. 82.-

Por todo ello, solicitamos la aprobación de este proyecto.-

Rubén Giustiniani.-